VII SA/Wa 2454/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po wszczęciu na wniosek W. W. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia w drodze dojazdowej (dz. nr ew. [...]) i gminnej (dz. nr ew. [...]) z przyłączami do zasilenia budynków mieszkalnych na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości S. w gminie C. – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty N. W. W. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] czerwca 2009 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia, na wniosek inwestora jakim był wówczas A. S. Wnioskodawca twierdził, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie ustalił bowiem rzeczywistego stanu prawnego działek inwestycyjnych, a w konsekwencji wadliwie uznał, że A. S. nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wskazał, że A. S. występujący wówczas jako inwestor jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] (akt notarialny Rep. A [...] z dnia [...] października 2007 r.), w której m.in. miał być poprowadzony gazociąg. Skoro działka ew. [...] była przedmiotem współwłasności, to inwestor by móc wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinien posiadać zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. A. S. w przedłożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał, iż uzyskał zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] na wykonanie robót budowlanych. Jednak M. i J. Z. współwłaściciele tej działki w piśmie z dnia 19 listopada 2007 r. nie wyrazili zgody na jakiekolwiek prace budowlane na działce nr ew. [...] będącej drogą dojazdową. Z wypis z aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia [...] października 2007 r., wynikało, iż J. i M. Z. odwołali udzielone A. S. pełnomocnictwo. Tym samym organ nadzoru stwierdził, iż inwestor nie miał zgody wszystkich współwłaścicieli działki na dysponowanie nieruchomością w celu wykonania planowanych robót. Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, budowy, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych byłą wymagana, wykluczało możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Ponadto organ wskazał, że aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia [...] października 2007 r. na działce nr ew. [...] ustanowiono na czas nieokreślony użytkowanie na rzecz [...] Spółki [...] Sp. z o.o. bądź jej następców prawnych - pasa gruntu o szerokości jednego metra wzdłuż gazociągu, przy czym prawo to ograniczono do przeprowadzenia i zainstalowania gazociągu, sieci gazowej, przyłącza gazowego i punktu redukcyjno - pomiarowego, na czas eksploatacji tych urządzeń, z prawem dostępu do nich w celu wykonania czynności związanych z remontami, eksploatacją i konserwacją gazociągu oraz przyłączeniem kolejnych odbiorców do gazociągu przebiegającego przez działkę. W ocenie organu nadzoru z wnioskiem o udzielenie pozwolenie na budowę winna wystąpić Spółka, na rzecz której ustanowiono użytkowanie, ewentualnie mogła udzielić A. S. pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu w sprawach związanych z przedmiotową inwestycją. Nadto Wojewoda [...] zauważył, że choć postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., to jednak nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania W. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że interes prawny wnioskodawcy należy ocenić na podstawie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ kwestionowana decyzja nie udzieliła pozwolenia na budowę, więc nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nikogo poza inwestorem. Organ uznał, że W. W. nie będący inwestorem, ale zainteresowanym wydaniem w/w pozwolenia na budowę gazociągu osobie trzeciej - wywodzi swój interes prawny z racji przysługującego mu prawa współwłasności działki nr ew. [...] położonej w miejscowości S., gm. C. (Księga Wieczysta Nr [...]) oraz prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., gm. C. (Księga Wieczysta Nr [...]). W ocenie organu II instancji W. W. nie ma indywidualnego interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - uzasadniającego jego udział jako wnioskodawcy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. Organ dodał, że wskazane rozstrzygnięcie w żaden sposób nie powoduje ograniczeń w możliwości zagospodarowania lub korzystania z nieruchomości należących do W. W. Nawet w przypadku gdyby W. W. był również zainteresowany wykonaniem zgłoszonych przez A. S. robót budowlanych to należy uznać, że kwestionowana decyzja Starosty N. dotyczyła wyłącznie jego interesu faktycznego a nie prawnego, tak więc nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. W., zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] czerwca 2009 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. S. pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia w drodze dojazdowej (działka nr ewid. [...]) i w drodze gminnej (działka nr ewid. [...]) wraz z przyłączami do zasilania budynków mieszkalnych na terenie działek nr ewid. [...] w miejscowości S. w gminie C., - prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż decyzja Wojewody [...] nie udzieliła pozwolenia na budowę, a więc nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nikogo poza inwestorem. Skarżący podniósł, że będąc właścicielem nieruchomości nr ew. [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości S. miał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w udzieleniu (nieudzieleniu) pozwolenia na budowę gazociągu podmiotowi trzeciemu. Dostęp (lub jego brak) do sieci gazociągowej, wpływa zarówno pozytywnie jak i negatywnie na status jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Na wstępie podkreślić należy, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zasada ta ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego (bezpieczeństwo prawne) wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Szczególnie istotne jest to w przypadku ostatecznych decyzji z zakresu Prawa budowlanego, zezwalających na prowadzenie robót budowlanych. Zatem żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego zawsze wymaga weryfikacji pod kątem przesłanek warunkujących dopuszczalność takiego wniosku. W sytuacji zaś, gdy bez należytego zbadania dopuszczalności wniosku, postępowanie zostanie wszczęte na żądanie nieuprawnionego podmiotu, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie krąg stron postępowania nieważnościowego należało ustalać w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonał oceny braku przymiotu strony W. W. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż żądający stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N., wywodzi swój przymiot strony z faktu przysługującego mu prawa współwłasności działki nr ew. [...] położonej w miejscowości S., gm. C (Księga Wieczysta Nr [...]) oraz prawa własności działki nr ew. [...] położonej w miejscowości S., gm. C. (Księga Wieczysta Nr [...]). Jednak, co bardzo ważne dla oceny przymiotu strony skarżącego, kwestionował on decyzję odmawiającą (innemu inwestorowi) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, która nie kreowała nowego stanu prawnego i faktycznego w stosunku do objętych wnioskiem budowlanym nieruchomości. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy dany podmiot ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ w przypadku odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie powstanie żaden obiekt budowlany. Zatem można mówić jedynie o hipotetycznym obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, wynikającym z projektu budowlanego, ale nie faktycznym obszarze oddziaływania, ponieważ obiekt ten dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja odmawiająca zatwierdzenia tego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nigdy, zgodnie z prawem, nie powstanie. W rozpoznawanej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, przymiot strony W. W. należało oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. Skoro z wnioskiem o pozwolenie na budowę gazociągu średniego ciśnienia w drodze dojazdowej (dz. nr ew. [...]) i gminnej (dz. nr ew. [...]) wystąpił A. S., to on był inwestorem. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty N. wystąpił W. W., który jest współwłaścicielem działki nr [...] oraz właścicielem działki [...]. Wnioskodawca nie był inwestorem, a jednocześnie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, dlatego interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji legitymuje się jedynie inwestor – A. S. Skarżący posiada tylko interes faktyczny jako osoba bezpośrednio zainteresowana przeprowadzeniem do swojej działki gazociągu. Z uwagi na interes faktyczny, należy podkreślić, że nic nie stoi na przeszkodzie aby ze stosownym wnioskiem w przedmiocie pozwolenia na budowę przyłącza gazociągowego wystąpił skarżący i wówczas w takim postępowaniu będzie on posiadał i interes faktyczny i interes prawny. Nadto, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę A. S., nie stoi na przeszkodzie ewentualnemu udzieleniu pozwolenia na budowę skarżącemu, oczywiście pod warunkiem spełnienia przez niego wszystkich wymogów określonych w przepisach Prawa budowlanego. Zatem argumenty podnoszone w skardze, rozpatrywać należy w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami wynikającymi z braku gazociągu, a nie kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanego nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w świetle art. 28 k.p.a. Sąd podzielił zatem stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty N., stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. i że w związku z tym nastąpiła konieczność umorzenia postępowania. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.