VII SA/Wa 2456/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska Sędziowie: WSA Artur Kuś (spr.) WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego poprzez dokonanie demontażu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z dnia [...]14 sierpnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej: ,,k.p.a.’’), oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.; dalej: ,,p.b’’), po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "Wspólnota") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], nakazującej Wspólnocie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, poprzez dokonanie całkowitego demontażu narożnej reklamy wielkoformatowej w postaci siatek winylowych na konstrukcji wsporczej z oświetleniem lampami halogenowymi zamontowanymi na północnej i wschodniej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...] (w narożniku budynku od strony [...] i ul. [...]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu [...] lutego 2009 r., przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny budynku usytuowanego przy ul. [...]/[...] w [...], stwierdzając umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego (siatki) od strony północnej. Następnie PINB zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zamontowania banera reklamowego na elewacji budynku mieszkalnego przy [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. PINB nakazał firmie [...] rozbiórkę samowolnie wykonanego banera reklamowego, znajdującego się na elewacji (północnej) budynku przy [...] w [...]. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. PINB nałożył na inwestora – S. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] obowiązek przedstawienia dokumentów określonych art. 49b ust. 2 p.b. Organ powiatowy (w wyniku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów), decyzją z dnia [...] września 2009 r. nakazał ww. inwestorowi rozbiórkę samowolnie zamontowanego banera reklamowego na elewacji budynku przy [...] w [...]. W dalszej kolejności [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz z urzędu poprzedzające je postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ stopnia podstawowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nakazał firmie "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...]rozbiórkę banera reklamowego, zamontowanego na elewacji budynku przy [...] w [...]. Organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie organ powiatowy (w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy), decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nakazał firmie [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...] demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą na elewacji budynku przy [...] w [...]. [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nakazał Wspólnocie demontaż konstrukcji wsporczej i oświetlenia w postaci 7 lamp halogenowych umieszczonych na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...] - pozostałości reklamy wielkoformatowej. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. i nakazał Wspólnocie demontaż narożnej reklamy wielkoformatowej - siatek winylowych wraz z konstrukcjami wsporczymi i oświetleniem umieszczonych po jednej sztuce na elewacji od strony [...] i od strony ul. [...], budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...]. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1258/12) uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. PINB ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] nakazał inwestorowi - [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie całkowitego demontażu reklam wielkoformatowych - siatek winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem 7 sztuk lamp halogenowych, umieszczonej na elewacji wschodniej i północnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...]. [...]WINB decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji, prowadzone po wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1258/12) w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 380/12). Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2014 r. stwierdzono, że na elewacjach budynku mieszkalnego od strony [...] oraz od ul. [...] nie jest zamontowana reklama wielkoformatowa. Na ww. elewacjach są zamontowane elementy stalowe mocowane do ścian budynku będące konstrukcja wsporczą dla zamontowania siatek winylowych oraz zamontowanych jest 7 szt. lamp halogenowych oświetlających reklamy’’. Nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2014 r., stwierdzono, że na elewacji budynku od strony [...] i ul. [...] zamontowana jest siatka winylowa z nadrukiem reklamowym w niewielkiej odległości od powierzchni ściany budynku, w sposób przysłaniający otwory okienne lokali mieszkalnych. Ponadto reklama oświetlona jest lampami halogenowymi. W dniu oględzin nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych. Kolejno PINB decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] nakazał Wspólnocie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie całkowitego demontażu narożnej reklamy wielkoformatowej w postaci siatek winylowych na konstrukcji wsporczej z oświetleniem lampami halogenowymi zamontowanymi na północnej i wschodniej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...] (w narożniku budynku od strony [...] i ul. [...]). Wspólnota w dniu [...] kwietnia 2014 r., wniosła w ustawowym terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Decyzji organu powiatowego zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez: a) naruszenie art. 52 p.b. i niezasadne nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości, a nie inwestora - mimo posiadanej w tym zakresie wiedzy przez organ nadzoru budowlanego; b) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., poprzez ich zastosowanie, pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do twierdzenia, iż nie jest możliwym legalizacja inwestycji w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 p.b.; c) błędne zastosowanie §14a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r., w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, mimo iż zainstalowane urządzenie pchli funkcje zabezpieczające stan elewacji oraz prowadzone prace; d) niezastosowanie §14a ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r., w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, mimo iż prowadzony jest remont elewacji i w konsekwencji niezasadne zastosowanie ww. regulacji; e) niezastosowanie art. 2 Konstytucji i w konsekwencji wydanie przez organ administracji publicznej decyzji, która pozbawia skarżącego możliwości realizacji prawa własności w granicach określonych przez Konstytucję; f) niezastosowanie art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji i w konsekwencji ograniczenia konstytucyjnego prawa własności Wspólnoty w oparciu o postanowienia rozporządzenia ograniczającego prawo własności, mimo iż ograniczenie własności może być dokonane tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Dodatkowo, Strona wskazała na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: a) naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77, art. 107 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy i w konsekwencji błędne zastosowanie normy prawa materialnego; b) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz zasady legalności na skutek wydania decyzji mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych; c) nieustalenie stron postępowania, w szczególności podmiotu będącego inwestorem, a tym samym pozbawienie tego podmiotu czynnego udziału w postępowaniu, w konsekwencji błędne nałożenie obowiązku na niewłaściwy podmiot, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, nienależyte uzasadnienie decyzji; w konsekwencji błędne wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (poprzez dokonanie całkowitego demontażu narożnej reklamy wielkoformatowej w postaci siatek winylowych na konstrukcji wsporczej z oświetleniem lampami halogenowymi zamontowanych na północnej i wschodniej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...]). [...]WINB wskazał, że Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu [...], pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., przesłał wyjaśnienia w sprawie omawianej reklamy wielkoformatowej, z których wynikało m.in., że spółka [...]Sp. z o.o. zgłosiła w dniu [...] marca 2009 r. zamiar budowy konstrukcji wsporczej pod dwa banery reklamowe na elewacji budynku przy [...] w [...], a spółka [...] Sp. z o.o. sp. k. w dniu [...] czerwca 2011 r. zgłosiła zamiar montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym na elewacji budynku przy [...] w [...]. W dniu [...] sierpnia 2014 r., organ otrzymał pismo od [...] Sp. z o.o. wyjaśniające, iż jest inwestorem i właścicielem obecnie zamontowanej siatki z nadrukiem reklamowym na elewacji budynku przy [...] w [...]. W załączeniu przedstawił zgłoszenie przez Wspólnotę zamiaru wykonania remontu elewacji budynku przy [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...]uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnego zamontowania banera reklamowego na elewacji budynku mieszkalnego przy [...] w [...]. Następnie w dniu [...] października 2014 r., PINB przeprowadził oględziny w ww. sprawie. Ustalił, że na elewacjach wschodniej i północnej budynku mieszkalnego przy [...] nr [...] zamontowane są siatki winylowe z nadrukiem reklamowym. Siatka na elewacji wschodniej jest zamontowana na konstrukcji wsporczej umocowanej do elewacji budynku i nadwieszonej nad ciągiem pieszych. Reklama osłania 4 piony otworów okiennych i balkonowych lokali mieszkalnych od 1 do 4 oraz znajduje się w odległości od elewacji - od 10 cm do 40 cm przy płytach balkonowych (od strony [...]) Siatka na elewacji północnej jest zamontowana do elewacji za pomocą ściągów i kotew oraz do elementu pionowego konstrukcji wsporczej na której rozciągnięto siatkę na elewacji wschodniej. Siatka do elewacji (miejscami odległość wynosi 15 cm) przylega bezpośrednio. Osłania 3 piony otworów okiennych lokali mieszkalnych od 1 do 4 piętra i jest oświetlana 3 lampami halogenowymi zamontowanymi na wysięgnikach wystających poza obrys budynku nad ciągiem pieszym [...]. Ww. odległości uniemożliwiają wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. W dniu kontroli nie były prowadzone roboty budowlane na elewacjach budynku osłoniętych reklamami. GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Powyższą decyzję utrzymano w mocy decyzją GINB z dnia [...] lutego 2015 r. NSA wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018r. (sygn. akt II OSK 1745/16) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 897/15), którym oddalono skargę na decyzję GINB z dnia [...]lutego 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] [...]WINB zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie dodatkowej kontroli przedmiotowej reklamy wielkoformatowej z uwagi na znaczny upływ czasu od ostatnich oględzin z dnia [...]października 2014 r. Następnie w dniu [...] lipca 2018 r. zostały przeprowadzone oględziny. Stwierdzono, że w dniu kontroli brak było siatki reklamowej. Pozostawiano konstrukcję służącą zamontowaniu siatki reklamowej oraz oświetlenia w postaci lamp na wysięgnikach w ilości 3 szt. od strony [...] oraz 4 szt. od strony ul. [...]. Nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek prac remontowych. [...]WINB po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Organ wojewódzki stwierdził, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] marca 2014 r., nakazująca Wspólnocie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, poprzez dokonanie całkowitego demontażu narożnej reklamy wielkoformatowej wydana została zgodnie z prawem. Wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania była konstrukcja wsporcza wraz z siatką winylową z nadrukiem reklamowym i oświetleniem w postaci lamp halogenowych umieszczonych na elewacji północnej i wschodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...]. Organ zaznaczył, że w aktach sprawy organu powiatowego znajduje się pismo spółki [...] Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2014 r., z którego wynika, iż jest inwestorem oraz właścicielem obecnie zamontowanej siatki z nadrukiem reklamowym na elewacji budynki [...] w [...]. W załączeniu pisma znajduje się kopia zgłoszenia przez Wspólnotę robót budowlanych elewacji budynku przy [...]w [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się drugie zgłoszenie z dnia [...] marca 2009 r., zamiaru budowy konstrukcji wsporczej pod dwa banery reklamowe, podświetlane na elewacji wschodniej i położonej w [...]/ ul. [...] w [...]. Montaż 2 banerów reklamowych - jeden o wym. 16,3 x 12,7 od strony ul. [...], drugi o wym.11,7 x 12,7 od strony [...], oraz zgłoszenie z dnia [...] czerwca 2011 r. zamiaru montażu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym oraz z oświetleniem, w okresie robót budowlanych dotyczących elewacji budynku zgodnie z projektem inż. J. Z., na nieruchomości przy [...] w [...] (załącznik do pisma Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.). Brak było informacji o sprzeciwach ze strony organu architektoniczno - budowlanego. W ocenie [...]WINB sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, poprzez niewniesienie sprzeciwu wyraża milczącą zgodę na przystąpienie inwestora do realizacji planowanej inwestycji budowlanej - nie może być traktowane na równi z realizacją inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym organ powiatowy był uprawniony do sprawdzenia zgodności przedmiotowych robót z przepisami prawa. Jeżeli jednak stwierdzi brak możliwości doprowadzenia danych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ wojewódzki podał, że dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma wejście w życie przepisu § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r. (Dz. U. 1999, Nr 74, poz. 836 ze zm.) stanowiącego, iż 1. Budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. 2. Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii. 3. Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania. § 4. Przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku. Przepis ten nie określa stopnia tego ograniczenia, może on być minimalny, a wskazuje na sam fakt jego wystąpienia, dlatego też nie ma znaczenia czy siatka winylowa przepuszcza określoną ilość światła zgodną z § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W chwili obecnej nie są wykonywane roboty budowlane na elewacji budynku, a sposób zamontowania konstrukcji, ze względów technicznych nie stanowi konstrukcji pod siatkę służącą zabezpieczeniu elewacji budynku. Sposób zamontowania siatki winylowej z nadrukiem reklamowym bezpośrednio na elewacji lub w bardzo bliskiej odległości uniemożliwia prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych. Zamontowanie nośników reklamowych na okna lokali mieszkalnych zawsze ogranicza dostęp światła dziennego do lokali mieszkalnych. Przywołane rozporządzenie nie wskazuje stopnia ograniczenia oświetlenia, z czego wynika, iż ustawodawca miał na myśli każde ograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań. Niezgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, w tym ww. rozporządzeniem uniemożliwia jej legalizację, ponadto nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji likwidującej stan niezgodności z prawem. Z treści przepisu art. 52 p.b. wynika, że na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem na swój koszt. [...]WINB wskazał również, że z dokonanej kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2018 r., nie wynika, aby reklama wielkoformatowa zamontowana na północnej i wschodniej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...]została całkowicie zdemontowana. Stwierdzono istnienie konstrukcji służącej zamontowaniu siatki reklamowej oraz oświetlenia w postaci lamp na wysięgnikach w ilości sztuk 3 od strony [...] oraz 4 od strony ul. [...]. Natomiast skarżona decyzja jasno precyzuje obowiązki jakie należy wykonać w celu zadość uczynienia przepisom prawa, tj. demontaż narożnej reklamy wielkoformatowej w postaci siatek winylowych na konstrukcji wsporczej z oświetleniem lampami halogenowymi zamontowanych na północnej i wschodniej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...]. Z powyższego wynika, że samo zdemontowanie siatki winylowej/reklamowej nie stanowi wykonanie ww. obowiązku. Pozostałe bowiem elementy reklamy wielkoformatowej, w tym oświetlenie na wysięgnikach oraz konstrukcja służąca zamontowaniu reklamy również podlega rozbiórce. Prawidłowość takiego stanowiska potwierdza także fakt, że powierzchnia reklamowa była zawieszona w okresie pomiędzy decyzją [...]WINB nr [...], a czynnościami kontrolnymi z dniu [...] lipca 2018 r. Powyższa okoliczność wynika m.in. z protokołu kontrolnego Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. W ocenie organu wojewódzkiego, pozostawienie konstrukcji wraz z oświetleniem umożliwia zamontowanie powierzchni reklamowej. Decyzja organu powiatowego nr [...] nie narusza przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Przedmiotowe roboty budowane na elewacji budynku nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia nakazanie demontażu nośnika reklamowego zamontowanego na elewacji północnej i wschodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w [...] wraz z podkonstrukcją i oświetleniem. W konsekwencji [...]WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. 2. Skargę na powyższą decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., wniosła Wspólnota. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: a) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, z uwagi na to, że przedmiot postępowania, którego dotyczyła decyzja nie istnieje; b) art. 52 p.b., poprzez błędne skierowanie decyzji do właściciela budynku, w sytuacji w której nie jest on ani posiadaczem ani właścicielem urządzenia reklamowego, a organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie; c) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy w szczególności kwestii dokonania skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i na skutek tego wydanie decyzji nieopartej na rzeczywistym stanie faktycznym; d) art. 15 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zaistniałej zmiany stanu faktycznego, która nastąpiła między dniem wydania decyzji przez organ I instancji ([...] marca 2014 r.), a dniem wydania zaskarżonej decyzji ([...] sierpnia 2018 r.), tj. w okresie czterech lat; e) art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państw i na skutek tego wydanie decyzji nieopartej na rzeczywistym stanie faktycznym, pozbawionej prawidłowego uzasadnienia stanowiska organu i sprzecznej z zasadą przekonywania; f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż organ powinien decyzję organu pierwszej instancji uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie zasadności uchylenia decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji, co zostało rozstrzygnięte w odrębnym postanowieniu. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. 1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2124/11). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). 2. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy skierowały decyzję dotyczącą doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie całkowitego demontażu reklamy, do Wspólnoty. Zdaniem organów, w sytuacji wątpliwości odnośnie do inwestora reklamy, przepisy art. 52 p.b. dopuszcza nałożenie obowiązku na właścicieli lub zarządców budynku. Przepisy prawa obligują właściciela obiektu budowlanego do utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym i zapewnienia innych wymagań przewidzianych w przepisach prawa. Zdaniem Strony, decyzja została błędnie skierowana do Wspólnoty, gdyż nie jest ona posiadaczem ani właścicielem urządzenia reklamowego a organ nie dokonał żadnych ustaleń dowodowych w tym zakresie. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać Stronie a nie organom wydającym decyzje. 3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa ma już swoją długą historię, gdyż rozpoczęła się w roku 2009. W trakcie jej trwania zostało wydanych wiele decyzji administracyjnych oraz rozstrzygnięć zarówno WSA, jaki i NSA. Decyzje były wydawane do: [...] sp. z o.o., jak i Wspólnoty a z akt sprawy wynika również, że w pewnym momencie podmiot - [...] sp. z o.o. były również inwestorem. Niniejsza sprawa zapoczątkowana została decyzją PINB z [...] marca 2014 r., w której to organ nakazał Wspólnocie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (demontaż reklamy). Organ II instancji decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne obu instancji w tym zakresie trwało ponad 4 lata, co mogłoby sugerować, że organy w sposób rzetelny przeprowadziły postępowanie dowodowe w tym zakresie. Tak jednak nie było. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi art. 52 p.b. Zgodnie z tym przepisem, "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Czynnością, o której mowa we wskazanym przepisie, może być nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.). Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora i z uwagi na jej skutki, wymaga jednoznacznego i wyczerpującego wykazania przez organ stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych przez wskazanie przepisów naruszonych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1051/18). Wydając taką decyzję organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 974/18). W niniejszej sprawie organy nakazały Wspólnocie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez całkowity demontaż narożnej reklamy. 4. Zasadnicze znaczenie dla sprawy mają zasady ponoszenia kosztów wykonania takiej decyzji określone w art. 52 p.b. Zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd, zgodnie z którym kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 p.b. nie może być uznana za przypadkową i dowolną. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję powinien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, jeżeli stało się to bez zgody czy choćby aprobaty właściciela (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1395/18; podobnie wyrok WSA w Gliwicach z 11 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 209/18). Przepis ten określa zatem ścisłą kolejność adresatów nakazów. Wymienienie w art. 52 p.b. w ustalonej kolejności trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza także, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 978/17). Przepisy p.b. nie zawierają definicji legalnej terminu "inwestor", niemniej w pewnym uproszczeniu można stwierdzić, że inwestor w rozumieniu przepisów p.b. to podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. To on decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, jakie jest przeznaczenie obiektu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany. Inwestor jest zatem siłą napędową całej inwestycji. Zgodnie ze swoją pozycją inwestor ponosi zatem bezpośrednią odpowiedzialność za zgodny z prawem przebieg procesu budowlanego. Inwestor może być równocześnie (choć nie musi) właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1059/17). Decyzja taka może być również skierowana do następcy prawnego inwestora (por. wyrok WSA w Szczecinie z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 851/18). Jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 714/16). Zdaniem Sądu, taka możliwość oczywiście jest logiczną konsekwencją wskazanej wyżej interpretacji przepisu. Zaznaczyć jednak trzeba, że dopiero obiektywne trudności w ustaleniu inwestora samowoli budowlanej (w tym jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu, siedziby albo też, gdy inwestor już nie istnieje), wynikłe z rzetelnie i wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego w tym zakresie mogą uzasadniać skierowanie nakazu rozbiórki do kolejnych - poza inwestorem - podmiotów określonych w katalogu z art. 52 p.b., tj. do właściciela nieruchomości lub zarządcy obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1396/18). Sąd w pełni akceptuje takie stanowisko. Zatem dopiero wtedy należy nakaz rozbiórki kierować do osób, które mają realną możliwość jego wykonania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 108/19; podobnie wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 609/18). 5. W przedmiotowej sprawie organy, prowadząc postępowanie administracyjne ponad 4 lata, naruszyły wskazane w skardze przepisy postępowania dowodowego (art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a.). Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, jako rezultat dowolnej, nie zaś swobodnej oceny dowodów. Artykuł 77 § 1 k.p.a. obliguje zatem organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), w którym organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2169/16). Z zaskarżonych decyzji nie wynika, że ustalono w sposób właściwy inwestora. Organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że w sprawie są "(...) uzasadnione wątpliwości odnośnie do określenia inwestora reklamy" (decyzja organu I instancji, s. 4). Organ II instancji natomiast wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo spółki [...] sp. z o.o. z którego wynika, że jest inwestorem oraz właścicielem obecnie zamontowanej siatki z nadrukiem reklamowym (decyzja organu II instancji, s. 5). Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 70/19). Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1292/18). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, ani organ I instancji ani organ odwoławczy – nie przeprowadzili w tym zakresie w sposób właściwy postępowania dowodowego. Jest to tym bardziej zastanawiające, gdyż decyzja organu I instancji została wydana w roku 2014 a decyzja organu II instancji dopiero w roku 2018. Rację ma Skarżący, że bez ustalenia, czy obecne elementy konstrukcji reklamowej są tymi samymi, których dotyczyła wydana wcześniej decyzja – nie jest możliwe prawidłowe wydanie decyzji i określenie jej adresata. Nie jest zatem w sprawie wiadome, kto faktycznie jest właścicielem elementów konstrukcyjnych urządzenia objętego nakazem. Organy nie ustaliły zatem "inwestora" o którym mowa w art. 52 p.b. Dopiero zatem, gdy na podstawie rzetelnie przeprowadzonych czynności dowodowych nie będzie możliwe ustalenie inwestora, nakaz taki może zostać wydany w odniesieniu do kolejnych podmiotów wskazanych w art. 52 p.b. (właściciela lub zarządcy). Wskazać trzeba również na to, że organy skierowały również przedmiotową decyzję organu II instancji do wiadomości spółki [...] sp. z o.o., która w grudniu 2016 r. została wykreślona z KRS. Z kolei organ I instancji wskazywał, że uznana dotychczas za inwestora spółka [...] nie wnosiła uwaga w toku postępowania pierwszoinstancyjnego (por. decyzja organu I instancji, s. 4). Zdaniem Sądu, zasadnicze rozbieżności w tym zakresie odnośnie do ustalenia inwestora nie zostały w żaden sposób wyjaśnione w zaskarżonych decyzjach, co narusza również art. 107 §3 k.p.a. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 525/18). Zdaniem Sądu, być może decyzja o identycznej treści będzie wydana ponownie w odniesieniu do Wspólnoty. Nie może jednak to się odbyć bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i wykazania (a nie domniemania), że "inwestor" nie istnieje lub nie można go ustalić. Dopiero wtedy, nakaz wskazany w art. 52 p.b. można będzie skierować do osoby (podmiotu), która ma realną możliwość jego wykonania. Być może będzie to w konsekwencji skarżąca Wspólnota. Jednak z treści obu decyzji wydanych w sprawie nie wynika, że organy przeprowadziły w tym zakresie odpowiednie ustalenia i postępowanie dowodowe wykluczające udział "inwestora" w niniejszej sprawie. W analizowanej sprawie konieczne jest zatem ustalenia, kto na dzień wydania decyzji był inwestorem w rozumieniu art. 52 p.b. i do niego skierowanie stosownego nakazu. Dopiero jeśli nie będzie to możliwe, zasadnym stanie się uczynienie adresatem obowiązku wynikającego z decyzji – właściciela budynku. Z tych względów (procesowych) decyzje organów zostały uchylone. Słusznie twierdzi Skarżąca, że nie zostało w sprawie wykazane, że nie jest możliwe ustalenie inwestora. Organ nie przeprowadził należytego postepowania dowodowego, które mogłoby tą kwestię wyjaśnić. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, by w sposób należyty ustalono podmiot obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. A skoro tak, to przedwczesne jest, w ocenie Sądu odnoszenie się do innych spornych okoliczności i naruszenia §14 a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, skoro może się okazać, że adresatem decyzji jest zupełnie inny podmiot. 6. Ponieważ w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach obejmujących wpis od skargi 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego (w kwocie 480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).