VII SA/Wa 246/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1, w związku z art.156 § 1 oraz art. 157§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071, ze. zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r, znak: [...], uchylającej w całości decyzję własną z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...] oraz stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., znak [...], udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pozwolenia na budowę obwodnicy miasta Ż. w ciągu drogi krajowej nr [...] etap [...], w części dotyczącej budowy zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ew. [...], a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r, znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2257/06. Powyższym wyrokiem Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r, znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., Nr [...]., znak: [...], wskazując na niewykonanie wytycznych, za wartych we wcześniejszym wyroku WSA z dniał września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 746/05, w którym Sąd nakazał wyjaśnienie m.in. jaki charakter posiadają zjazdy z obwodnicy i z ul. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wyroku tym, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r, uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. wydaną w I instancji oraz kontynuując postępowanie nieważnościowe stwierdził nieważność pozwolenia na budowę obwodnicy miasta [...] w części dotyczącej budowy zjazdu zaprojektowanego na działkę nr ew. [...], a pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ powołując się na powyższy wyrok z dnia 22 marca 2007 r. oraz wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami Sądu dokonał oceny, że zjazd na działkę [...] winien mieć charakter zjazdu publicznego winien bowiem on zapewniać komunikację z drogą publiczną znajdującej się tam piekarni. Wobec powyższego powinien zostać zaprojektowany zjazd publiczny. Stosownie do przepisu § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a - rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - zjazd publiczny powinien mieć, m.in. szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, z projektu zagospodarowania terenu zaś wynika, że na działkę nr [...] zaprojektowano zjazd o szerokości 3, 0 m, a zatem nie spełnia on wymagań technicznych, określonych w przepisach cytowanego rozporządzenia wobec czego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., w części dotyczącej zatwierdzenia zaprojektowanego zjazdu na działkę nr ew. [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisu § 77 oraz 78 ust. 2 pkt 1 lit a wymienionego rozporządzenia z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w pozostałej zaś części należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (zw. dalej GDDKiA) wskazując, że zjazd będący przedmiotem decyzji jest zjazdem indywidualnym do garażu samochodów osobowych usytuowanym w budynku prowadzonej działalności gospodarczej, a stwierdzenia iż przedmiotowy zjazd indywidualny powinien być zjazdem publicznym nie są poparte wymaganą analizą stanu faktycznego w tym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października .2008 r. ponownie powołując się na związanie wyrokiem sądu administracyjnego oraz zawartymi w nim wytycznymi oraz przytaczając wcześniej podnoszone argumenty. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzji zarzucając: - naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2007 r. oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zjazdu jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a także naruszenie przy prowadzeniu postępowania przepisów art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i107 § 3 k.p.a. poprzez niedopuszczenie zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz brak uzasadnienia decyzji zgodnego z wymogami tego przepisu prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Naruszono bowiem przepisy procedury administracyjnej, a to art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r.. sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. W zasadzie organ opiera się na stanie faktycznym sprawy, która zakończona została decyzją, w stosunku do której wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, chociaż nie ma przeszkód aby posiłkować się innymi dowodami, prowadzącymi do wyjaśnienia zgłoszonych przez wnioskodawców zarzutów. Baczyć jednak należy aby w postępowaniu dowodowym nie naruszyć charakteru postępowania w sprawie nieważności, odróżniając go od przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości decyzji administracyjnej, a nie toku postępowania. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu, stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Jeszcze raz należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Wskazać także należy, iż organ nadzorczy, w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, jest również związany ogólnymi zasadami prawa procesowego, wynikającymi z przepisów ogólnych k.p.a. Zgodnie więc z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, A. Wróbel, Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00, LEX nr 50114). Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, zakończonej zaskarżoną obecnie decyzją, jak i poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] października 2008 r, stwierdzić w pierwszym rzędzie należy, że zarzut skarżącego, iż organy administracji w toku postępowań nadzorczych nie oceniły prawidłowo wykonania zaleceń i wytycznych dwóch kolejnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanych w tej sprawie, naruszając przez to art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 1 września 2005 r. Sąd zaważył, że "Z zaskarżonej decyzji nie wynika jaki charakter mają zjazdy (wjazdy) z obwodnicy i ul. [...], oraz czy spełniają one wymogi określone w § 78 i 79 oraz w innych przepisach rozporządzenia..." W kolejnym wyroku WSA z dnia 22 marca 2007 r. Sąd stwierdził, że "decyzja wydana ponownie została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a." wskazując na konieczność ustalenia, w myśl wytycznych wcześniejszego wyroku, nie tylko jaki zjazd wybudowano, ale też dokonanie oceny czy wydane pozwolenie nie narusza prawa. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ stwierdzając w części nieważność pozwolenia na budowę ograniczył się do konstatacji, że na działkę nr ew. [...] zaprojektowano zjazd odpowiadający parametrom zjazdu indywidualnego, chociaż na działce tej prowadzona jest działalność gospodarcza, wobec czego zjazd ten powinien mieć charakter zjazdu publicznego. Stwierdzenie to prowadziło do wniosku, iż rażąco naruszono przepisy wymienionego rozporządzenia co było powodem stwierdzenia nieważności części pozwolenia na budowę odnoszącej się do tego zjazdu. Jak wynika z akt sprawy (część graficzna projektu) z drogi będącej przedmiotem pozwolenia na budowę na [...] zaprojektowanego zjazd (KPED [...]) na działkę nr ew. [...] prowadzący wprost do części budynku, jak twierdzi strona skarżąca będącego garażem, jako zjazd dodatkowy, przeznaczony dla samochodów osobowych, nie zaś dla samochodów obsługujących działalność gospodarczą piekarni. Zjazd publiczny istniał i istnieje od strony ul [...] na działce [...], wzdłuż boku budynku i służył on celom działalności gospodarczej przed wybudowaniem nowej drogi. Z rysunku projektu wynika nadto, że do działki [...] przylega, położony na działce nr ew. [...] inny przejazd ([...]..) łączący nowoprojektowaną cześć drogi z ul. [...]. Charakteru tych zjazdów, ani okoliczności związanych z dotychczas istniejącym od ul. [...] zjazdem, ani z zaprojektowanym zjazdem [...]organ nie wyjaśnił ani w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., ani też w decyzji zaskarżonej obecnie, co więcej w ogóle nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych wyżej kwestii poddanych we wniosku o stwierdzenie nieważności i w odwołaniu. W istocie zatem organ nie rozpoznał wniosku strony uchylając się od wyjaśnienia sprawy zarówno w warstwie dowodowej, jak i w treści rozstrzygnięcia. Naruszono zatem przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. jak i art. 153 p.p.s.a. co musiało skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji celem powtórzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie powyższych kwestii w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu prowadzić winno do jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, w świetle podnoszonych przez skarżącego okoliczności: czy przez budową drogi będącej przedmiotem pozwolenia istniał dojazd do piekarni od strony ul. [...] i czy nieruchomość ta nadal posiada komunikację od strony tej ulicy, a jeśli tak to czy wystarczające było zaprojektowanie na działkę nr ew. [...] zjazdu [...] jako zjazdu indywidualnego celem zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych właściciela działki i czy zjazd ten odpowiada przepisom dla tego typu zjazdów. Po wyjaśnieniu powyższych kwestii organ oceni, czy wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. naruszono przepisy prawa w stopniu rażącym i wyda odpowiednią decyzję. Z tych względów zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.