VII SA/Wa 246/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z dnia [...] listopada 2020r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 r. [...], zmieniającej w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. [...] zmieniająca w tym samym zakresie decyzję decyzje własną z dnia [...] lipca 2015r. [...] udzielającą GDDKiA pozwolenia na użytkowanie - rowów melioracji szczegółowej ([...], przecinający [...] w km 8+965,30; [...], przecinający [...] w km 10+177,20 i [...], przecinający [...] w km 10+794,85; [...], przecinający [...] w km 12+276,70), ponadto w związku z niewykonaniem wszystkich robót wykończeniowych, związanych z obiektami i objętych projektem budowlanym, nakładającą na inwestora obowiązek wykonania robót konserwacyjnych w zakresie rowu melioracji szczegółowej: [...] na obszarze poza liniami rozgraniczającymi inwestycję, tj. na działce nr [...] obręb K., gm. R. (od km ok. 0+150 do km ok. 0+450 tego rowu), [...] na obszarze poza liniami rozgraniczającymi inwestycje w granicach działki nr [...] obr. K., oraz w granicach działki nr [...] obr. W., gm. Miasto P. Nowy termin określono do 31 października 2021 r. Organ podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., z którego wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest brak przymiotu strony wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania. Dalej – powołując się na orzecznictwo - organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zaznaczając, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Następnie wskazał, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, że GDDKiA potwierdziła w piśmie z dnia 02.09.2020 r. jego przymiot strony wskazując na konieczność wejścia na działkę nr ew. [...] w celu wykonania konserwacji rowu melioracyjnego. Interes prawny nie został zatem prawidłowo określony. Organ stwierdził, że skarżący nie wskazał jednak przepisu prawa materialnego stanowiącego źródło jego interesu prawnego. Jako właściciel działki nr [...] (KW [...]), bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] (KW [...]), we własności Gminy R., na której znajduje się urządzenie wodne - rów [...], jest zainteresowany stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. Nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa obowiązującego, posiada zatem interes faktyczny - dający się nawet racjonalnie uzasadnić, co nie powoduje jednak uzyskania statusu strony. Według organu, w tym przypadku nie istnieje przepis stanowiący źródło interesu prawnego wnioskodawcy. Sama własność działki graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną nie daje podstaw do przyznania statusu strony postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2020 r. Skarżący nie jest zatem uprawniony do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie jej nieważności, co skutkuje odmową wszczęcia postępowania w tej sprawie. Organ zaznaczył ponadto, że w związku z wątpliwościami, kto jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, kierując się interesem inwestora, ustawodawca przesądził, że przymiot strony ma wyłącznie inwestor. Ww. decyzja może być zatem skarżona wyłącznie przez inwestora i to zarówno w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym), jak i sądowoadministracyjnym (por. red. Z. Niewiadomski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck 2020). Z orzecznictwa wynika, że skoro ustawodawca w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyłączył inne podmioty od udziału w sprawie, to nie ma przesłanek, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji rozszerzać krąg podmiotów biorących w nim udział do innych osób. Sprawa o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej pierwsze z wymienionych postępowań są sprawami w granicach tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (por. wyroki NSA z dnia: 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1540/16 i z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 780/17). Ponadto, według GINB, decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. została wydana bez naruszenia Prawa budowlanego, tj. na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto przeprowadzono obowiązkową kontrolę, która nie wykazała istotnych odstępstw. Następnie organ zaznaczył, że odmowa wszczęcia postępowania stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu rozstrzygnięcie. Na marginesie podkreślił - odnosząc się do zawartego w piśmie z 17 września 2020 r. stwierdzenia skarżącego, że "decyzja WINB powinna zostać uchylona z urzędu w związku z nałożeniem obowiązku konserwacji rowu poza liniami rozgraniczającymi inwestycję" ze względu na niemożność wykonania tych prac w dacie wydania decyzji" - że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu pozostawione jest ocenie organu. Skargę na powyższe postanowienie złożył J. L. i zarzucając naruszenie prawa procesowego oraz materialnego, poinformował, że uzasadnienie zostanie przesłane elektronicznie w późniejszym terminie ze względu na obciążenia zawodowe spowodowane Covid-19. Skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania sądowego w trybie jawnym zgodnie z art. 122 p.p.s.a. i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2021r. skarżący podniósł, że w oparciu o nowe materiały stanowisko organu II instancji uważa za błędne i przekazał w załączeniu decyzję PPGWWP nr [...] z dnia [...] lutego 2021r. uchyląjącą GDDKiA pozwolenie wodnoprawne, w którym potwierdzono przymiot strony skarżącego oraz wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 198/20 uchylający decyzję co do odtworzenia nieistniejącego rowu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Dla wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym nie podnoszonych w skardze. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2020 zmieniającej w zakresie terminu wykonania obowiązku własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie oznaczonych rowów melioracji szczegółowej, w tym rowu [...] i jednocześnie w związku z niewykonaniem wszystkich robót, nakładającą obowiązek wykonania robót konserwacyjnych w zakresie rowu ww. rowu na obszarze poza liniami rozgraniczającymi inwestycję, tj. na działce nr [...] obręb K., gm. R. Na wstępie zatem wskazać trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli zatem żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 k.p.a. Z powołanego przepisu wynikają więc dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, to jest takich, których wystąpienie jest możliwe do ustalenia już we wstępnej analizie wniosku. W przeciwnym wypadku organ ma obowiązek wszcząć postępowaniu i dopiero w jego toku zbadać, czy wnioskodawca posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ badając interes prawny skarżącego przyjął że nie wykazał on przepisu prawa mogącego stanowić podstawę jego interesu prawnego oraz stwierdził, że sama własność nieruchomości graniczącej z działką inwestycyjną nie daje podstaw do wywiedzenia statusu strony postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2020 r. Organ podkreślił, że z orzecznictwa wynika, że skoro w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyłączono inne podmioty od udziału w sprawie, to nie ma również przesłanek, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji rozszerzać krąg podmiotów biorących w nim udział. Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć jednak trzeba, że w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko odmienne niż zaprezentował organ. Wskazuje się bowiem, że wprawdzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i chociażby z tego powodu musi być stosowany ściśle, a więc tylko do postępowań dotyczących pozwolenia na użytkowanie. Nie ma on więc zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ustalenie, kto jest stroną w takiej sprawie, powinno być oparte na art. 28 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nowym, a jego przedmiotem ma być ocena, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę, nie przesądza również o konieczności zawężenia kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jedynie do inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 1159/00). W art. 59 ust. 7 ustawodawca wskazał, że tylko inwestor posiada w tym postępowaniu przymiot strony, a więc inne podmioty chociażby miały interes prawy na podstawie innych przepisów - nie mogą brać w nim udziału, a więc kwestionować wydanych aktów. Jednak tak skonstruowana norma prawna – zdaniem Sądu - nie w każdej sytuacji może być interpretowana ściśle. Taki przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie, bowiem decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. zmieniała decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., która zmieniała termin wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] listopada 2015r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji, to jest warunku wykonania przez inwestora robót konserwacyjnych w zakresie rowu melioracji szczegółowej: [...] na obszarze poza liniami rozgraniczającymi inwestycję, tj. na działce nr [...] obręb K., gm. R. (od km ok. 0+150 do km ok. 0+450 tego rowu). To właśnie w tym zakresie – jak wynika z pism skarżącego znajdujących się w aktach sprawy – wnosił on o weryfikację ww. decyzji (pismo z dnia 25.03.2020r.). Z akt sprawy wynika, że dwukrotne przedłużanie terminu wykonania opisanego warunku podyktowane było nieudzieleniem inwestorowi zgody przez skarżącego na wejście na teren jego działki nr [...] w celu przeprowadzenia robót konserwacyjnych określonych w decyzji z dnia [...] listopada 2015r. Interes prawny skarżącego winien być zatem poddany ocenie z uwzględnieniem powyższych okoliczności we wszczętym postępowaniu. Przedwczesne były zatem rozważania GINB wskazujące, że decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. została wydana bez naruszenia Prawa budowlanego, tj. na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto przeprowadzono obowiązkową kontrolę, która nie wykazała istotnych odstępstw. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie ww. przepisu jest niezależne od woli stron. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na mocy na art. 200 p.p.s.a.