VII SA/Wa 2463/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) zwanej dalej Prawem budowlanym po rozpatrzeniu odwołania M. Z. reprezentowanego przez adwokata K. N. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] -07-2012r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazania odwołującemu się przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na nieruchomości przy ul. U.w W.. Decyzja ta wydana została wnastępujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] -03-2012r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego przy ul. U.w W. zaadaptowanego na potrzeby przedszkola i nałożył na Pana M. Z. obowiązek przedstawienia w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia dokumentacji o jakiej mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego ponieważ przedstawiciel Inspektoratu w czasie dokonanej kontroli przedmiotowego obiektu ustalił, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania przedmiotowego budynku. Na parterze budynku stwierdzono prowadzenie punktu przedszkolnego, natomiast na poziomie pierwszego i drugiego piętra stwierdzono wyposażenie budynku do działalności przedszkolnej. W/w postanowieniem organ powiatowy nałożył na właściciela przedmiotowego obiektu M. Z. obowiązek przedłożenia dokumentów tj.: opis rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości innych obiektów istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach; zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz wpisaną na listę członków izby samorządu zawodowego, wraz z uzgodnieniami lub opiniami wymaganymi odrębnymi przepisami, tj. opiniami rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, sanitarno-higienicznych; oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodności sposobu’ użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; ekspertyzę techniczną obejmującą stan techniczny budynku i urządzeń technicznych związanych z jego eksploatacją wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz wpisaną na listę członków izby samorządu zawodowego, w terminie dwóch miesięcy licząc od dnia otrzymania w/wym. postanowienia. Z uwagi na nieprzedłożenie wymaganych w/w postanowieniem dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] -07-2012r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazania odwołującemu się przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na nieruchomości przy ul. U.w W. wskazując, że zgodnie z art. 71 a ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) "Wprzypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił ustalenia organu I instancji jako prawidłowe i wskazał, że jedną z przesłanek uzasadniających wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest fakt nie przedstawienia przez zobowiązanego dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika, iż M. Z. nie wykonał ciążącego na nim na mocy postanowienia PINB z dnia [...] -03-2012r., Nr [...], znak: [...] obowiązku przedstawienia określonej dokumentacji. Powyższe musiało także w ocenie [...] WINB prowadzić do wydania w sprawie decyzji o jakiej mowa w art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Podkreślić należy, iż nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, wynikający z art. 71a ust. 4 cyt. ustawy, ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. Nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. Z. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 40 § 2 kpa poprzez nieprawidłowe oznaczenie adresata korespondencji, tj. de facto skierowanie przesyłki do innego podmiotu, która to czynność, pomimo dotarcia do rzeczywistego adresata, nie mogła wywołać skutków prawnych w postaci uznania jej prawidłowości w odniesieniu do rzeczywistego adresata. naruszenie art. 7 kpa, 77 kpa oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, skutkujące błędnym ustaleniem, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stanowiącego budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej usytuowanego przy ul. U.w W. na przedszkole, w sytuacji gdy w ww. budynku prowadzony jest punkt przedszkolny zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania z dnia 31 sierpnia 2010 r. (Dz. U. Nr 161, poz. 1080), naruszenie art. 7 kpa oraz art. 77 kpa polegające na niewyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie porównania pierwotnego sposobu użytkowania budynku przy ul. U.w W. z nową działalnością, która jest w nim prowadzona, tj. prowadzeniem punktu przedszkolnego, z punktu oddziaływania zmiany na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, a w konsekwencji niewyjaśnienie jakie jest oddziaływanie dokonanych zmian na warunki, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także jak oddziałują te zmiany na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane, naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa polegające na niewskazaniu przez organ w uzasadnieniu postanowienia faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł oraz braku uzasadnienia prawnego, w szczególności braku ustalenia jakie znaczenie mają stwierdzone fakty według normy z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji prowadzi do tego, że uzasadnienie ma charakter pozorny i iluzoryczny, naruszenie art. 8 kpa poprzez zmianę prezentowanego w toku postępowania stanowiska - w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., co do tego, że uzyskanie pozytywnej opinii państwowego inspektoratu sanitarnego oraz komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w obiekcie bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci oznacza, że działalność ta nie zmienia wymagań higieniczno - sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego i jako taka nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu, bez wyjaśnienia przyczyn zmiany tego poglądu, naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonych decyzji, w sytuacji gdy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. U.w W., sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawowym zarzutem skargi wniesionej przez inwestora dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na nieruchomości przy ul. U.w W. jest naruszenie art. 7 kpa, 77 kpa oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, skutkujące błędnym ustaleniem, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stanowiącego budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej usytuowanego przy ul. U.w W. na przedszkole, w sytuacji gdy w ww. budynku prowadzony jest punkt przedszkolny W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że przy ocenie czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę to, czy dane przekształcenie wiąże się ze zmianą m.in. warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych bądź wielkości lub układu obciążeń (wyroki NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997, nr 7, poz. 39 oraz z dnia 26 marca 1999 r., SA 532/97, Lex nr 46771). Innymi słowy zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 czerwca 2008 r., II SA/Łd 131/08, LEX nr 491825). W myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje zresztą, że oprócz sytuacji wymienionych w ustawie mogą również zaistnieć inne, które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1191/2004, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny LEX nr 175374, zachowujący aktualność pomimo częściowej zmiany stanu prawnego, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 642, teza 4). Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania Niewątpliwie w każdym zatem przypadku, na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania szczegółowej oceny, czy samowolnie dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia, w trybie art. 71 ust. 2 ustawy. (por. wyrok np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1876/1996, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny LEX nr 43759, zachowujący aktualność co do zasadniczych tez w nim wyrażonych, pomimo zmiany stanu prawnego). Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko organu odwoławczego, iż skoro skarżący podjął w budynku mieszkalnym działalności przedszkolną zmienia to niewątpliwie warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno - sanitarne oraz pracy, w zakresie jakim odrębne przepisy tego wymagają dla tego typu obiektów i wymaga dokonania stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Niedopełnienie w/w obowiązku skutkować musi wdrożeniem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, procedury naprawczej. Również w ocenie Sądu posiadanie pozytywnych opinii właściwych instytucji nie świadczy o braku konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Takie bowiem opinie mogą ewentualnie stanowić jeden z elementów zgłoszenia (art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1994r.). Przy czym nie ma znaczenia czy prowadzoną działalność będzie się określać jako "przedszkole" czy "punkt przedszkolny". Nadmienić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w ocenie Sądu podjęły niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Tak więc Sąd nie podziela zarzutów skargi o naruszeniu w/w przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, również nieprawidłowe omyłkowe oznaczenie adresata korespondencji co do nazwiska nie mogło wywołać skutków prawnych mających istotny wpływ na wynik sprawy skoro przesyłka dotarła do właściwego adresata czyli pełnomocnika strony. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późn. zm.) wymaga, przed przystąpieniem do dokonywania tej zmiany, dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Organem tym jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinno zostać dokonane przed przeprowadzeniem zmian w obiekcie, co wynika z ustaleń przepisu ust. 4 tego przepisu. Zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części można dokonać po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, jeżeli właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i przed upływem 2 lat od doręczenia zgłoszenia. W niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części i przystąpienie do robót budowlanych nastąpiła przed upływem 30 dni od doręczenia pierwszego zgłoszenia w grudniu 2005 r. co jednoznacznie wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Niepodporządkowanie się więc nakazowi wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego, oznacza obowiązek organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, zgodnie z zapisem art. 71 a ust. 4. Sąd administracyjny podziela pogląd organu odwoławczego zawarty w zaskarżonej decyzji, iż w świetle przepisu art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania. Z uwagi na powyższe zasadnie organ I instancji nakazał inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie posesji przy ul. U.w W. i z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.