VII SA/Wa 2466/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi I.O. i J.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze. zm.), po wszczęciu na wniosek I.O. i J.O. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...] z [...] kwietnia 2005 r. L.dz. [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego - serwisu urządzeń medycznych wraz z szambem szczelnym na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...], gm. [...], w części określającej kategorię obiektu - odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego - serwisu urządzeń medycznych wraz z szambem szczelnym, działka nr ew. [...], ul. [...],[...], gm. [...], w części określającej kategorię obiektu . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kontrolowaną decyzję Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i J.O. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego wraz z szambem na działce nr ew. [...] w [...] Gm. [...]. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę złożyli I.O. i J.O. Do wniosku dołączono podpisane przez inwestorów oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z aktem notarialnym, z którego wynika, że są oni współwłaścicielami działki nr ew. [...], na której ma być realizowana inwestycja. Na rzecz J.O. został wydany przez Wójta Gminy [...] " Wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Także zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych z [...] lutego 2006r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył J.O. Dokonując analizy dokumentacji znajdującej się w aktach Starosty [...] organ na wstępie wyjaśnił, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę ma charakter sformalizowany. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę musi być zgodny z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r., w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127, ze zm.). Decyzja o pozwoleniu na budowę musi zwierać wszystkie elementy ujęte we wzorze podanym w ww. rozporządzeniu , co oznacza, że w decyzji należy podać m.in.: imię i nazwisko lub nazwę inwestora , adres, nazwę i rodzaj oraz adres zamierzenia budowlanego, rodzaj obiektów budowlanych lub robót budowlanych, kategorię obiektu, imię i nazwisko autora projektu itd. W niniejszej sprawie w projekcie budowlanym określono funkcję rozbudowanego budynku – prowadzenie rzemieślniczej działalności usługowej. Tak określona funkcja budynku – usługi z zakresu rzemiosła - w powiązaniu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mieści się w XVII kategorii obiektów budowlanych obejmującej m.in. " budynki ( ... ) warsztaty rzemieślnicze". Wskazując na powyższe ustalenia organ uznał, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę odpowiada prawu, szczególności nie jest dotknięta kwalifikowana wadą określoną w art. 156 P 1 pkt 4 kpa. W ocenie organu nadzoru brak jest także podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005r., skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę można wydać wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie takie oświadczenie złożyli I.O. i J.O. Incydentalne zapisy w projekcie budowlanym wskazujące, że inwestorem może być "[...] Sp. z o.o. ... " w konfrontacji z urzędowo wymaganymi dokumentami, podpisanymi przez osoby fizyczne J.O. i I.O., nie mogą stanowić o błędzie organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę przy ustaleniu inwestora. Sami zainteresowani, jako osoby fizyczne i adresaci decyzji, pokwitowali [...] kwietnia 2005 r. jej odbiór. Nie stwierdzono w aktach Starostwa odwołania od decyzji lub jakiegokolwiek wystąpienia I.O. bądź J.O. wskazujących, że decyzja została wydana na rzecz niewłaściwego podmiotu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I.O. i J.O. po rozpatrzeniu, którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił charakter i zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podkreślając, że organ nie orzeka w tym postępowaniu co do istoty sprawy , a jedynie bada kontrolowaną decyzję pod katem ustalenia jej ewentualnej kwalifikowanej wadliwości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg postępowania toczącego się w niniejszej sprawie i odnosząc się argumentacji I. i J.m.O. wskazał, że dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., dotyczy robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego budynku usługowego przystosowanego dla potrzeb rzemieślniczej działalności - serwis urządzeń medycznych (opis techniczny, str. 15, pkt 2). Ponadto w analizowanym projekcie stwierdzono wprost, iż "W budynku prowadzona będzie działalność rzemieślnicza (...) polegająca na usługach naprawczo-montażowych i serwisie urządzeń elektronicznych sterowniczych stosowanych w urządzeniach medycznych"(opis techniczny str. 16, pkt 2.1). Powyższa kwalifikacja obiektu dokonana przez projektanta jednoznacznie wskazuje, ze projektowany budynek usługowy przeznaczony jest pod działalność rzemieślniczą w związku z czym prawidłowo został zaliczony do XVII kategorii obiektów budowlanych. Także zarzut odwołania dotyczący błędnego ustalenia osoby inwestora jest w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezzasadny. Wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2005r. Starosta [...] nie dysponował żadnymi informacjami, które wskazywałby, że inwestorem jest [...] Sp. z o.o. W szczególności organ nie dysponował umową dzierżawy z dnia [...] stycznia 2001r.( oraz aneksem z dnia [...] listopada 2004r), zawartą pomiędzy J.O. a [...] Sp. z o.o., reprezentowaną przez I.O. i C.P., na którą powołuje się strona skarżąca. W aktach Starostwa Powiatowego w [...] znajdują się natomiast dokumenty, które jednoznacznie wskazują, iż inwestorami są I.O. oraz J.O., którzy złożyli ( podpisali ) wniosek o pozwolenie na budowę. W powyższym wniosku, jak również w piśmie uzupełniającym z dnia [...] kwietnia 2005 r., I. i J.O. zostali wprost określeni jako inwestorzy. Również oświadczenie z dnia [...] lutego 2005 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane zostało podpisane przez I.O. i J.O., a jako dokument stwierdzający ich prawo do dysponowania nieruchomością inwestorzy przedłożyli akt notarialny z dnia [...] lutego 2000 r., Repertorium A Nr [...] (umowa sprzedaży),a nie umowę dzierżawy, bądź sporządzony do niej aneks. Brak jest więc podstaw, aby w postępowaniu nieważnościowym zakwestionować określenie I. i J.O. jako inwestorów realizowanego obiektu. Za całkowicie bezzasadny uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzut dotyczący braku weryfikacji wskazanego wyżej oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze stanem rzeczywistym. Fakt złożenia oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją. W niniejszej sprawie wnioskodawcy do złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dołączyli kserokopie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2000r., Repertorium A Nr [...], z którego wynika, że są oni współwłaścicielami działki inwestycyjnej (noszącej wcześniej nr ew. [...], a w dacie wydania pozwolenia na budowę nr ew. [...]). Wobec czego badanie prawdziwości złożonego oświadczenia nie było konieczne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił nadto, ze w postępowaniu nadzorczym organ orzeka na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Oznacza to, że organ nadzorczy orzeka w oparciu o materiał dowodowy, którym dysponował organ wydający kontrolowane rozstrzygnięcie. Orzekanie na podstawie dokumentacji, którą nie dysponował organ stopnia podstawowego, tj. uzupełnianie materiału dowodowego, jest co do zasady niedopuszczalne. W razie ujawnienia, po zakończeniu postępowania zwykłego, nowych okoliczności lub dowodów, które istniały w dacie wydania decyzji, o których organ nie wiedział, może stanowić ewentualnie postawę do wznowienia, postępowania Organ nadto uznał, za zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 40 § 1 kpa nie może stanowić o kwalifikowanej wadliwości decyzji. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest podstaw stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], w części dotyczącej ustalenia kategorii obiektu budowlanego, rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta, w jej weryfikowanej części. nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie jest ona także dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli I.O. i J.O. Decyzji zarzucili: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 kpa oraz z art. 36 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zakwalifikowanie dobudowanego budynku do kat. XVII; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. I 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji pozwolenie na budowę małżonkom O. zamiast [...] Sp. z o.o. ; - sprzeczność ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z teścia zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez błędne przyjęcie, iż inwestorem byli I.O.i J.O. w miejsce [...] sp. z o.o. Skarżący wskazali, że do złożonego w dniu [...] marca 2005r., w urzędzie starostwa wniosku o pozwolenie na budowę załączyli projekt budowlany ( w 4 egzemplarzach). W projekcie budowlanym rozbudowy budynku usługowego Serwis [...], który znajduje się w aktach sprawy i nie jest " nowym " dokumentem, kilkakrotnie jako inwestora wskazano [...] sp. z o.o. Już na tytułowej stronie projektu nastąpiło rozróżnienie właściciele nieruchomości małżonkowie I. i. J.O." oraz inwestor: " Firma [...] " Sp. z o.o. W treści projektu informacja ta została kilkakrotnie powtórzona. Wobec powyższego twierdzenie organu, że inwestorem są I.O. i J.O. nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Organ administracji niewłaściwie zapoznał się z stanem sprawy, a jego ustalenia pozostają również w sprzeczności z samym wnioskiem o pozwolenie na budowę, który podpisał wyłącznie J.O., a nie jak wskazano I.O. i J.O. Powyższe oznacza, że organ architektoniczno – budowlany wadliwie oznaczył strony decyzji, a sama decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie w związku z czym jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący wskazali także, iż organ niezasadnie zawęził zakres swojego rozstrzygnięcia w sytuacji gdy, przedmiotem ponownego badania w sprawie było także niewłaściwe oznaczenie stron decyzji. Nie ma żadnych podstaw do rozłączenia obu spraw. Wydając decyzję jedynie w zakresie " zakwalifikowania wybudowanego obiektu do kategorii XVII, organ rozważył i ocenił także pozostałe podstawy nieważnościowe. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymanej nią w mocy decyzję Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i może ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) . Kontrolując we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jest to postępowanie nadzwyczajne, odrębne od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić należy się, ze biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa, który przewiduje sankcję nieważności dla decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Stosownie do art. 28 kpa strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z akt postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku został złożony w dniu [...] lutego 2005r., przez I.O. i J.O. i przez nich podpisany ( K – 1 akt administracyjnych) . Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że działka nr [...] w [...] stanowi współwłasność I.O. i J.O. Oświadczenie to także podpisane zostało I. i J.m.O., którzy nadto wskazali, że ich prawo wynika z aktu notarialnego dotyczącego zakupu wskazanej nieruchomości Rep. A nr [...] ( k - 1.1) Pismem z dnia [...] lutego 2005r., Starosta [...] na podstawie art. 64 § 2 kpa zobowiązał I.O. i J.O. do usunięcia braków złożonego w dniu [...] lutego 2005r. wniosku o pozwolenie na budowę. Braki te zostały uzupełnione – pismo z dnia [...] marca 2005r., podpisane przez J.O., w którym jako inwestora wskazano także I.O. ( k - 3). Organ nadto wskazał, że zarówno decyzja zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej z dnia [...] marca 2005r., jak i umowa o zaopatrzenie w wodę z Wójtem Gminy [...] zostały wydane dla I. i J.m.O. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, ze organ nadzoru niewadliwie uznał, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2005r., została skierowana do prawidłowo oznaczonych stron postępowania – inwestorów I.O. i J.O., w związku z czym nie jest ona dotknięta wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wobec powyższego za całkowicie chybiony należy uznać zarzut niewyjaśnienie przez organ nadzoru wszystkich okoliczności sprawy. To, że w projekcie budowlanym wskazano " kilkakrotnie", jako inwestora " Firmę [...] " sp. z o.o. nie przesądza o tym kto jest podmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem wskazać, że projekt budowlany może zostać sporządzony na zlecenie osób trzecich co nie statuuje ich jako inwestorów projektowanego przedsięwzięcia. Niezasadny jest także zarzut wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.). Kontrolowana decyzja, jak niewadliwie uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest dotknięta taka wadliwością. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną i skierowana do inwestorów, którzy złożyli kompletny wniosek o pozwolenie na budowę. Nie można także uznać, że organ architektoniczno – budowlany z rażącym naruszeniem przepisów dokonał kwalifikacji projektowanego obiektu budowlanego. Sąd podziela stanowisko organu, iż dokonana przez projektanta kwalifikacja obiektu budowlanego do kategorii XVII – budynek usługowy przeznaczony na działalność rzemieślniczą - wynika z kwalifikacji działalności wykonywanej w istniejącym budynku oraz działalności zamierzonej w rozbudowanej części. Za bezskuteczne należy uznać zarzut przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego niezgodne z wnioskiem skarżących, który dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji wyłączenie w części ustalenia kategorii obiektu. Wskazać należy, że organ nadzoru po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego ma obowiązek zbadania czy decyzja nie jest dotknięta którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. i to niezależnie od zakresu złożonego przez stronę wniosku. W tym stanie rzeczy skoro skarga nie jest zasadna, na mocy art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.