VII SA/Wa 2466/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant specjalista Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 8, § 9, § 10, § 14, § 15, § 16 pkt 5, 6 i 7, § 17 pkt 3, § 25 ust. 2 oraz § 28 ust. 1, 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Uchwałą z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Rada Miejska w P. uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2021 r., pod poz. [...], wraz ze stanowiącym załącznik do niej "Regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie P." (dalej: Regulamin). Pismem z 19 października 2022 r. Prokurator Okręgowy w W. złożył skargę na tę uchwałę w części obejmującej § 8; § 9; § 10; § 14; § 15; § 16 pkt 5, 6 i 7; § 17 pkt 3; § 18; 19; 20; 21; 22; § 25 ust. 2 oraz § 28 ust. 1,2 i 3 Regulaminu. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, ze zm., dalej: u.z.z.w.) oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: z.t.p.), a także art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP), polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez uregulowanie w § 8, § 9, § 10, § 14 i § 15 Regulaminu, w tym poprzez powtórzenie oraz nieuprawnioną modyfikację art. 6 u.z.z.w., wymogów dotyczących treści umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, obowiązków odbiorców, przesłanek i trybu zmiany warunków przedmiotowej umowy, jej wygaśnięcia oraz wypowiedzenia do czego Rada Miejska nie była upoważniona, bowiem ustawowo przysługiwała jej kompetencja jedynie do określenia warunków i trybu zawarcia umów, a kwestia treści postanowień umownych i przesłanek jej zmiany, wygaśnięcia lub wypowiedzenia podlega uregulowaniu bezpośrednio w umowie pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym; 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 3 u.z.z.w. oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 z.t.p. a także art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez uregulowanie w § 16 pkt 5, 6 i 7 Regulaminu metody ustalania ilości odprowadzonych ścieków w przypadku uszkodzenia urządzenia pomiarowego, uwzględniania ilości wody bezpowrotnie zużytej oraz ustalania zużycia wody oraz odprowadzonych ścieków w przypadku niedokonania odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego sprzecznej z art. 27 u.z.z.w., w tym poprzez powtórzenie oraz nieuprawnioną modyfikacje tego przepisu; 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 3 u.z.z.w. oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 z.t.p., a także art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez uregulowanie w § 17 pkt 3 Regulaminu sposobu zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w sposób sprzeczny z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r. poz. 1074), poprzez powtórzenie oraz nieuprawnioną modyfikację tego przepisu; 4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 4 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające zarówno na niewypełnieniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego w § 18, 19, 20, 21, 22 Regulaminu, poprzez nieokreślenie w nich warunków przyłączenia do sieci, jak również na przekroczeniu rzeczonego upoważnienia i wskazaniu w § 18 ust. 4 Regulaminu elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci niewymienionych w art. 19a ust. 4 u.z.z.w., oraz wskazaniu w § 18 ust. 6 Regulaminu przesłanki uzasadniającej odmowę wydania warunków przyłączenia do sieci, a zatem sprzecznie z treścią art. 19 ust. 1 i 4 u.z.z.w.; 5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 7 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez uregulowanie w § 25 ust. 2 Regulaminu możliwości zaniechania uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, a zatem sprzecznie z treścią art. 8 ust. 3 u.z.z.w.; 6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 3 i 5 pkt 8 u.z.z.w. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego, poprzez uregulowanie w § 28 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu zakresu przedmiotowego reklamacji, jej formy oraz treści w sposób ograniczający odbiorcom usług prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług. W oparciu o powyższe Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Akcentowała, że w niniejszej sprawie nie zachodzą oczywiste sprzeczności zaskarżonych postanowień uchwały z przepisami prawa. Rada zaznaczyła, że w aktualnym stanie prawnym tryb podejmowania uchwały ustalającej regulamin zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków składa się z określonych etapów, wymienionych w art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. Projekt Regulaminu był przedmiotem opinii organu regulacyjnego, którym jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W dniu 8 listopada 2021 r. wyżej wymieniony organ wydał postanowienie pozytywnie opiniujące przedstawiony przez Radę Miejską w P. projekt Regulaminu. Stwierdzono, że przedłożony projekt spełnia wszystkie warunki ustawowe, wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Zaskarżona uchwała wraz z opinią Wód Polskich była przekazana, stosownie do art. 19 ust. 6 u.z.z.w., organowi nadzoru, którym jest Wojewoda Mazowiecki. Organ nadzoru nie zakwestionował Regulaminu, uznając go za zgodny z prawem. Rada zaznaczyła, że zarzucane w skardze naruszenie zasad techniki prawodawczej nie jest obwarowane żadną sankcją, w tym sankcją nieważności. Natomiast zgodnie z przytoczonym w uzasadnieniu skargi wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2021 r., II OSK 1782/18, w drodze wyjątku podyktowanego komunikatywnością tekstu prawnego za dopuszczalne można uznać dokonanie powtórzeń regulacji ustawowej w akcie prawa miejscowego. Skarżący pomija, że Regulamin skierowany jest nie tylko do organów Gminy i Przedsiębiorstwa Wodociągowego, ale przede wszystkim do mieszkańców Gminy, nie dysponujących w większości wiedzą prawniczą, dostępem do aktów prawnych, czy też bieżącą obsługą prawną. Ewentualne odsyłanie obywateli do obszernych i skomplikowanych tekstów ustaw i rozporządzeń, zamiast przytoczenia w treści Regulaminu najważniejszych postanowień ustaw dotyczących ich praw i obowiązków, byłoby sprzeczne z celem wydania Regulaminu. Skarżący jest zresztą niekonsekwentny w swoich zarzutach. Kwestionuje bowiem przytaczanie w Regulaminie niektórych przepisów ustaw, nie zauważając, iż § 11 i § 12 Regulaminu też stanowią przytoczenie przepisów. W ocenie Rady, nie jest zasadny zarzut skargi, że wzór wniosku (o zawarcie umowy) winien być uregulowany w samej umowie. Gdyby tak było, to potencjalny odbiorca usług nie miałby skąd dowiedzieć się o wymogu złożenia wniosku i elementach jego treści. Przepisy Regulaminu wskazują potencjalnym odbiorcom usług Przedsiębiorstwa na różne możliwości ukształtowania treści umowy. Nie są również zasadne zarzuty o uregulowaniu w Regulaminie "postanowień umowy", "treści umowy". Wskazanie, za ustawą, obligatoryjnych elementów umowy, jej formy, okresów na które może zostać zawarta, sposobów rozwiązania itp., stanowiąc powtórzenie przepisów ustawy ma walor informacyjny dla mieszkańców Gminy. Jest w szczególności komunikatem, czego mieszkańcy powinni oczekiwać od umowy przedstawionej im przez Przedsiębiorstwo, jak też czego mogą od Przedsiębiorstwa żądać, w oparciu o przepisy i Regulamin. Jest też wytyczną dla Przedsiębiorstwa. Rada zaznaczyła, że § 25 ust. 2 Regulaminu pozwala na odcięcie dostaw wody lub odbioru ścieków bez powiadomienia odbiorców usług wyłącznie "w przypadkach określonych w Ustawie" (u.z.z.w.). Ponieważ ustawa nie przewiduje takiego trybu postępowania, zatem przepis w tym zakresie jest martwy i bez żadne wątpliwości nie narusza. Oczywiste jest, że w takiej sytuacji, tj. zagrożenia zdrowia i życia ludzi lub mienia, media i tak zostaną odcięte w oparciu o inne przepisy prawa. Jedynym błędem w tym przepisie jest odesłanie do "Ustawy" (zdefiniowanej jako u.z.z.w.) zamiast do "ustawy" rozumianej jako ogół przepisów prawa. Jakkolwiek w skardze i w jej uzasadnieniu powołane zostało obszerne orzecznictwo sądów, to jednak nie oznacza to jej zasadności. Bardzo daleko posunięty formalizm nie pozwoliłby bowiem organowi stanowiącemu zawrzeć w przepisie, będącym zarazem aktem prawa miejscowego, jasnych, jednoznacznych i zrozumiałych dla adresatów postanowień. W świetle powyższego Rada wywodziła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. – do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, według art. 19 ust. 3 u.z.z.w., rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z art. 19 ust. 4 u.z.z.w. wynika zaś literalnie, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 1 u.s.g.) podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2021 r. należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W orzecznictwie wskazuje się, że powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Przyjmując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W odniesieniu do wywodzonej w skardze wadliwości unormowania zawartego w § 8 Regulaminu zaznaczyć trzeba, że przepis ten stanowi, iż: odbiorcy usług zobowiązani są do korzystania z dostaw wody lub odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami prawa, nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo innym odbiorcom usług. Następnie, przepis ten określa obowiązki odbiorcy usług, w tym związane z bezpieczeństwem użytkowania instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, zabezpieczeniem pomieszczenia, w którym zainstalowany jest wodomierz, umożliwienia upoważnionym przedstawicielom przedsiębiorstwa wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczeń w celach określonych przepisami ustawy oraz Regulaminu; czy konieczności zawiadomienia przedsiębiorstwa o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby; jak również pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu, a także o zmianach rodzaju i ilości odprowadzanych ścieków; terminowego regulowania należności za dostarczoną wodę i/lub odprowadzone ścieki. Przepis ten stanowi zbiór ustawowo przypisanych odbiorcom usług obowiązków w zakresie zakazów, o których mowa w art. 9 u.z.z.w., stanowiąc ich nieuprawnione powtórzenie, jak również nakłada na odbiorców usług nieznajdujące podstaw prawnych obowiązki dotyczące zabezpieczenia pomieszczeń, w których zlokalizowany jest wodomierz, przed osobami nieuprawnionymi, uszkodzeniami mechanicznymi i skutkami niskich temperatur. Zauważyć trzeba, że obowiązki odbiorców usług unormowane są wyczerpująco w u.z.z.w., i choć zakaz powtarzania norm ustawowych nie jest bezwzględny, to brak jest uzasadnienia dla powtórzeń rozwiązań ustawowych dokonywanych w przedmiotowym Regulaminie. Przede wszystkim rozwiązanie to nie zapewnia transparentności przyjętych regulacji. Regulamin i ustawa mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy akt prawa miejscowego o rozwiązaniach ustawowych wspomina. W ocenie Sądu, powyższe uregulowanie regulaminowe należy uznać za zbędne, z uwagi na powielanie takiego uregulowania zawartego w ustawie, co oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, skutkując koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Obowiązek zaś terminowego regulowania należności za dostarczoną wodę lub odprowadzane ścieki stanowi materię przynależną ustaleniom umownym, nie znajdując podstaw do zawarcia tej kwestii w Regulaminie. W odniesieniu do unormowań zawartych w § 9, § 10, § 14 i § 15 Regulaminu należy zauważyć, że są one w całości podyktowane kwestiom formy i treści umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług i poszczególnych rozwiązań w nich przyjmowanych. Rada ustaliła, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. Wskazała na możliwe sposoby rozwiązania umowy, a także szczegółowo ustaliła jej elementy, wskazując kiedy następuje zawarcie umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Uznając powyższe unormowania Regulaminu za istotnie naruszające prawo Sąd zauważa, że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. To wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Zasadnie zatem wywodzi skarga, że kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. W objętym zakresem zaskarżenia § 16 pkt 5, 6 i 7 Regulaminu Rada uregulowała tryb postępowania w przypadku uszkodzenia urządzenia pomiarowego, ustalając obowiązek zaplombowania podlicznika, jak również ustaliła sposób dokonania rozliczeń. Zauważyć trzeba, jak słusznie wywodzi skarżący, że kwestię norm zużycia wody i odprowadzania ścieków reguluje art. 27 u.z.z.w. W świetle art. 27 ust. 4 ww. ustawy ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. W razie zaś braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (ust. 5). W myśl zaś art. 27 ust. 6 u.z.z.w. w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Stwierdzić należy, że powtarzając i modyfikując ustawowe rozwiązania (modyfikacji dokonano poprzez ustalenie warunku oplombowania dodatkowego licznika) Rada w omawianym zakresie rażąco naruszyła art. 27 u.z.z.w. Sąd zgodził się również ze skargą w zakresie naruszenia przez lokalnego prawodawcę przepisu § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Ustalenie w § 17 ust. 3 Regulaminu, iż odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzane ścieki w terminie płatności wskazanym na fakturze, z zastrzeżeniem, iż termin ten nie może być krótszy niż 14 dni od daty wystawienia faktury, koliduje z brzmieniem wskazanego przepisu rozporządzenia, który przyjmuje, że odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzane ścieki w terminie płatności wskazanym na fakturze, z zastrzeżeniem, iż termin ten nie może być krótszy niż 14 dni od daty wystawienia faktury. Doszło zatem nie tylko do powtórzenia przytoczonego przepisu, ale istotnej jego modyfikacji poprzez ukształtowanie sytuacji odbiorcy usług w sposób mniej korzystny. W odniesieniu do zaskarżonych przepisów § 18, 19, 20, 21 i 22 Regulaminu należy zauważyć, że stanowią one w całości regulacje podyktowane ustaleniem "warunków przyłączania do sieci". Obowiązek określenia warunków przyłączania wynika z delegacji ustawowej art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Do warunków przyłączania odnosi się również art. 15 ust. 4 tej ustawy, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (przepis ten nie wskazuje zatem żadnych ustawowych warunków przyłączenia do sieci, podczas gdy przywoływany wyżej art. 6 ust. 2 ustawy przewiduje już, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawierana jest z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy). Uprawnienie do określenia warunków przyłączania do sieci zostało zatem przekazane organowi uchwałodawczemu gminy w regulaminie, a ustawodawca nie uregulował w sposób szczegółowy kwestii dotyczących tej materii sygnalizując jedynie, pod pewnymi warunkami, obowiązek przyłączenia do sieci osoby ubiegającej się o przyłączenie. Należy więc uznać, że to na radzie gminy w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. spoczywa ciężar określenia warunków przyłączania do sieci, które w dalszej perspektywie będą pozwalały ocenić na kolejnym etapie procesu przyłączenia, czy w stosunku do konkretnego odbiorcy istnieją techniczne możliwości przyłączenia. Warunki przyłączania do sieci obejmują warunki zarówno techniczne, jak i prawne, a przedsiębiorstwo zobowiązane jest do oceny istnienia lub nieistnienia warunków technicznych. Chodzi tutaj o stworzenie uniwersalnych, elastycznych przepisów dających się zastosować do każdego potencjalnego zainteresowanego przyłączeniem do sieci. W rozdziale regulaminu, dotyczącym warunków przyłączenia do sieci zamieszcza się zazwyczaj informacje, że przyłączenie następuje na pisemny wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie wraz z załącznikami, a przedsiębiorstwo określa wówczas "warunki przyłączenia" (por. H. Palarz, Przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, Aspekty prawne, LEX 2015). W niniejszej sprawie, w § 18 ust. 3 Regulaminu wskazano, że wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci musi zawierać elementy wskazane w art. 19a ust. 4 u.z.z.w., natomiast w § 18 ust. 4 Regulaminu przyjęto, że wzór wniosku może zawierać dodatkowe informacje umożliwiające wnioskodawcy udzielenie precyzyjnych informacji oraz udzielenie dodatkowych, na zasadach dobrowolności, które mogą dotyczyć w szczególności danych i rodzaju zabudowy, ilości lokali, numerze telefonu, informacji dotyczących posiadania własnego ujęcia wody, czy formy władania nieruchomością. W ocenie Sądu, lokalny prawodawca wskazał na elementy dość ogólne i podstawowe, jakie może zawierać wniosek o przyłączenie do sieci, co mieści się w delegacji ustawowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Przekazanie tych danych we wniosku ma bowiem służyć umożliwieniu wydania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci dla podmiotu ubiegającego się o przyłączenie, zgodnie z § 19 Regulaminu. Na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 4 w powiązaniu z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. w regulaminie należy określić warunki przyłączania uniwersalne, skierowane do ogółu potencjalnych odbiorców, w odróżnieniu od warunków przyłączenia, skierowanych do konkretnego odbiorcy. W § 18 ust. 3 Regulaminu odwołano się do ustawowych elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, nie powielając treści ustawy, zakładając w ust. 4 możliwość, na zasadach dobrowolności, zawarcia we wniosku dodatkowych elementów pozwalających precyzyjnie ustalić warunki przyłączenia dla konkretnego odbiorcy. Uregulowanie to – w ocenie Sądu - mieści się w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., a zatem skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu. Prawidłowość tego stanowiska potwierdza art. 19a ust. 4 u.z.z.w., który wymienia elementy, jakie powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Przepis ten świadczy o tym, że ustawodawca za konieczne uznał uregulowanie w sposób bardziej szczegółowy warunków przyłączenia do sieci i najważniejszych elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia. W świetle tych unormowań rada gminy powinna ustalić w regulaminie warunki przyłączenia do sieci, które będą respektowane przez przedsiębiorstwo przy ustaleniu warunków przyłączenia do sieci konkretnej nieruchomości. Analiza zapisu § 18 ust. 6 Regulaminu wskazuje natomiast, że podyktowany jest on wskazaniem podstawy dla odmowy warunków przyłączenia do sieci w sytuacji, gdy wnioskujący podmiot w wyznaczonym terminie nie uzupełni wniosku. Zauważyć trzeba, że art. 19a ust. 1 u.z.z.w. wprost przewiduje możliwość odmowy wydania warunków przyłączenia do sieci, akcentując konieczność uzasadnienia takiej odmowy. Pozostałe zapisy Regulaminu przyjęte i ustalone w § 19-22 również nie naruszają – w ocenie Sądu – przepisów ustawy. Określają one w sposób ogólny warunki przyłączenia do sieci, które uzależnione są istnienia technicznych możliwości świadczenia usług. Zgodzić się natomiast należy z Prokuratorem co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu § 25 ust. 2 Regulaminu, który przyjmuje, że wstrzymanie zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług w przypadkach określonych w ustawie. Przepis ten nie odpowiada warunkom ustalonym w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., który nie pozwala na ustalenie w regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia o powyższym odbiorców usług. Z upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie wynika bowiem, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług - nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (por. także wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16 CBOSA). Odwołując się zaś do unormowań ustawy w tym zakresie przepis Regulaminu pomija, że w myśl art. 8 ust. 3 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody jest obowiązane zawiadomić m.in. odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Powyższa rozbieżność między treścią postanowień Regulaminu, a upoważnienia ustawowego jest oczywista. Ustanowione przez nią przepisy wykroczyły poza zakres delegacji ustawowej. Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora, że niezgodny z prawem jest § 28 ust.1, 2 i 3 Regulaminu, który dotyczy możliwości zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości opłat za usługi, poprzez przyjęcie formy pisemnej (na piśmie lub do protokołu) zgłaszanej reklamacji. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. określając sposób załatwienia reklamacji nie ustalił formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług, a tym samym istotnie narusza prawo. W konsekwencji ograniczenie reklamacji wyłącznie do formy pisemnej stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 28 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu. Z tych względów Sąd uznał za zasadne twierdzenia i wnioski skargi co do zaistnienia w sprawie warunków upoważniających do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8, § 9, § 10, § 14, § 15, § 16 pkt 5, 6 i 7, § 17 pkt 3, § 25 ust. 2, § 28 ust. 1, 2, 3 załącznika do tej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.