VII SA/Wa 2469/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi U.B.i A.B. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2021 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia U i A B na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2021 r., nr [...]- utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że do PINB wpłynęło 28 lipca 2021 r., pismo U i A B, w którym zwrócono się o przeprowadzenie kontroli dot. przebudowy - rozbudowy budynku bliźniaczego usytuowanego na działce [...] ob. [...] w [...] przy ul. [...]. PINB w postanowieniem z [...] sierpnia 2021r., nr [...] odmówił ww. skarżących wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Na powyższe postanowienie A i U B złożyli zażalenie. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji powinno zostać utrzymane w mocy, lecz z innych przyczyn niż wskazane w jego uzasadnieniu. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna w całości, a zatem organ II instancji ma możliwość przedstawienia właściwych przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno - administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61a k.p.a., dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę, jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z 13 lutego 2020 r., zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Stosownie do art. 53a ust. 1 Pr. bud. "postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". [...]WINB wyjaśnił, że dodanie powyższego przepisu nowelizacją z 13 lutego 2020 r., przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. W wyroku NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15 wskazano, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a., wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadną skargowości. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Art. 61 § 1 k.p.a., musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu co znaczy, że PINB otrzymując podanie U i A B, w którym zwrócono się o przeprowadzenie kontroli dot. przebudowy - rozbudowy budynku bliźniaczego usytuowanego na działce [...] ob. [...] w [...] przy ul. [...], powinien odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżących - z powyższych przyczyn. W ocenie [...]WINB, art. 53a Pr. bud., stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Organ ponownie podkreślił, że po wskazywanej wyżej nowelizacji prawa budowlanego z 13 lutego 2020 r. (data wejścia w życie 19 września 2020 r.), postępowania w sprawie samowoli budowanych wszczyna się jedynie w urzędu. Zatem ustawodawca jednoznacznie przesądza, że postępowania w sprawach określonych w art. 48-51 Pr. bud., wszczynane są wyłącznie z urzędu. Wcześniej (przed nowelizacją z 13 lutego 2020 r.), obok poglądów o wyłącznej możliwości podejmowania postępowań z urzędu, występowały również odmienne zakładające, możliwość wszczynania przedmiotowych postępowań na wniosek. Obecnie regulacja z art. 53a rozstrzyga jednoznacznie tą kwestię. Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się U B i A B, wnosząc pismem datowanym na [...] listopada 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy: "1. naruszenie art. 6 kpa tj. zasady praworządności, art. 7 kpa tj. zasady prawdy obiektywnej, art. 8 kpa tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, art. 77 § 1 kpa tj. zasady należytego zebrania i oceny dowodów poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także w następstwie zaniechania przeprowadzenia oględzin przedmiotu postępowania; 2. naruszenie art. 61 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę skarżącym mającym interes prawny inicjatywy zewnętrznej w przedmiocie wyjaśnienia przedmiotu niniejszej sprawy; 3. naruszenie art. 53a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie - odpowiednio jw. i nie podjęcie w tym zakresie działań z urzędu". Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, a także "dopuszczenie i przeprowadzenie w sprawie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia niniejszej skargi, na okoliczność braku legalności i nieprawidłowości wykonanych robót budowlanych, a które to dowody są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że przy przebudowie/rozbudowie budynku na działce o nr [...], wykonując prace budowlane przekroczono granicę z działką o nr [...], na szkodę/niekorzyść skarżących. Potwierdzają to pomiary geodezyjne tj. sporządzone [...] września 2019 r. Jak dowód wskazali na protokół z wyznaczania punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów, sporządzony przez geodetę T F, wraz ze szkicem granicznym - załącznikiem do protokołu. Nieruchomość skarżących położona jest w [...] przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr [...], o powierzchni 0,0798 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...], natomiast nieruchomość sąsiednia, z której przekroczono przy przebudowie granicę stanowi obecnie własność K S i J S, położona jest w [...] przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr [...] (poprzedni numer to [...]) o powierzchni 0,0783 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. W zgłoszeniu naruszenia przepisów prawa budowlanego przy przebudowie/rozbudowie budynku na działce o nr [...] (obecnie nr [...]) skarżący wnosili o dokonanie wizji lokalnej (oględzin) i przeprowadzenie kontroli dokumentacji technicznej (budowlanej) w tej sprawie. Skarżący podali, że sporządzony protokół z wyznaczenia punktów granicznych ujawnił przesunięcie ogrodzenia na szkodę skarżących wzdłuż całej granicy z działką o nr [...], natomiast stan faktyczny przesunięcia przedmiotowego ogrodzenia skutkuje pozbawieniem skarżących możliwości korzystania z ich nieruchomości o nr [...] na powierzchni łącznej około 30 m., Jako dowód załączyli materiał zdjęciowy sytuacji faktycznej dotyczącej naruszenia legalności i prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Zarówno organ I, jak i II instancji nie przeprowadził żadnych kontroli w terenie i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, a tym samym podjęcia jakichkolwiek działań. Bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, organy nadzoru budowlanego I i II instancji nie chcą podjąć żadnych działań w sprawie, w której przedmiotem jest zgłaszane naruszenie przepisów prawa budowlanego przy rozbudowie/przebudowie budynku na działce o nr [...] (obecny [...]). Skarżącym nie chodzi o toczenie doktrynalnych sporów, kto może wszcząć postępowanie w sprawie naruszenia przepisów prawa budowlanego, lecz o wyjaśnienie przez uprawnione organy, czy takie naruszenie przepisów nastąpiło odnośnie ich nieruchomości przez sąsiadów, a jeżeli tak to podjęcie przez uprawnione organy nadzoru budowlanego stosownych działań w związku z takim naruszeniem legalności i prawidłowości wykonanych robót budowlanych i przekroczeniem granicy nieruchomości. Podkreślili przy tym, że w dodanym ustawą nowelizującą z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw art. 53a ustawodawca wprawdzie jednoznacznie przesądził o obowiązującej w powyższych postępowaniach zasadzie oficjalności, jednak aktualny w tym zakresie pozostał dotychczasowy pogląd orzecznictwa i doktryny, że wszczęcie postępowania naprawczego, choć następuje z urzędu - może zostać zainicjowane przez osobę trzecią (zwłaszcza późniejsza stronę postępowania), informującą organ nadzoru budowlanego o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonych robót budowlanych. Przytoczyli treść wyroku NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1586/09, w myśl którego sprawa samowoli budowlanej i pozwolenia na użytkowanie są rodzajowo odrębnymi sprawami. Badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 Pr. bud. następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. Natomiast do pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Pr. bud.) konieczny jest wniosek strony. Zdaniem skarżących, wobec dyspozycji art. 53a ust. 1 Pr. bud., organ I instancji powinien był przeprowadzić kontrolę spornego obiektu, a w razie potwierdzenia podczas takiej czynności zgłoszonych wątpliwości co do jego legalności, wszcząć postępowanie z urzędu. Art. 53a ust. 1 Pr. bud. nie niweczy inicjatywy zewnętrznej, osoba posiadająca interes prawny jest zdolna do zainicjowania postępowania naprawczego, przy czym organ ocenia, czy roboty budowlane naruszały prawo, a jeżeli nie, postępowanie może być umorzone. Zatem art. 53a ust. 1 Pr. bud., który wskazuje, że postępowania określone w rozdziale 5a "wszczyna się z urzędu", dookreśla, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu postępowania legalizacyjne i naprawcze. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której osoba mająca w tym interes prawny żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań. Art. 53a ust. 1 nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżone postanowienie [...]WINB nie naruszało prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W takim też zakresie art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z powyższego – na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji - przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. mogą być albo podmiotowe, albo przedmiotowe. Podmiotową przesłanką stanowi brak przymiotu strony podmiotu wnoszącego żądanie, a przedmiotowa występuje wówczas, gdy żądanie nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji lub postanowienia, ale w innej formie lub, gdy żądanie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Natomiast "inne uzasadnione przyczyny" obejmują takie sytuacje, gdy żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją (res iudicata) albo postępowanie administracyjne jest zawisłe lub też upłynął termin do domagania się przyznania podmiotowi jakiegoś uprawnienia. Wydawane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ma charakter formalnoprawny; organ nie zajmuje w nim stanowiska dotyczącego kwestii merytorycznych, podnoszonych przez podmiot żądający wszczęcia postępowania,. Jak wynika z akt sprawy, podanie skarżących U i A B, które wpłynęło do PINB 28 lipca 2021 r., zawierało żądanie kontroli przebudowy lub rozbudowy budynku bliźniaczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] w [...] przy ul. [...]. Skoro więc ww. podanie, którym skarżący usiłowali zainicjować postępowanie kontrolne w sprawie wykonanych robót budowlanych, złożone zostało 28 lipca 2021 r. to słusznie wskazał organ odwoławczy, że zastosowanie w sprawie znajdował art. 53 a ust. 1 Prawa budowlanego (wprowadzony art. 1 pkt 30 ustawy z 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane - Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zgodnie z którym postępowania tego rodzaju mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu. Przepis ten bowiem w sposób jednoznaczny i obowiązujący organa nadzoru budowlanego stanowi, że postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są obowiązane wszczynać i prowadzić wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 61 k.p.a. stanowiącego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna zasada inicjowania postępowania, określona w art. 61 k.p.a. podlega uszczegółowieniu przepisami o charakterze szczególnym, zamieszczonym w innych ustawach; w tej sprawie takim przepisem był właśnie obowiązujący w dniu składania podania przez skarżących ww. art. 53a ust. 1 Pr. bud. Jest to przepis o charakterze materialnoprawnym, określający nie tylko rodzaj sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej, ale również stanowiący o sposobie wszczęcia (inicjatywie procesowej) i powstania określonego administracyjnego stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji jednoznacznego wskazania w przepisie szczególnym przypadków wszczęcia postępowania z urzędu, organ jest nim prawnie związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony. Takie też stanowisko prezentowane jest w doktrynie (por. np. Prawo budowlane. Komentarz. wyd. 10 - red. Zygmunt Niewiadomski, C.H. Beck Warszawa 2021 r., Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. A. Plucińska Filipowicz, LEX 2021). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że słusznie uznał [...]WINB w tej sprawie, że w obecnym stanie prawnym podanie skarżących nie mogło skutecznie prawnie zainicjować postępowania w trybie nadzoru budowlanego w celu weryfikacji prawidłowości przebudowy lub rozbudowy budynku bliźniaczego na sąsiadującej z gruntem skarżących działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...]. Kontrolowane przez Sąd w niniejszym postępowaniu postanowienie [...]WINB wydane więc zostało prawidłowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i zawiera należyte uzasadnienie zarówno prawne (w którym organ przedstawił poprawne rozważania prawne w odniesieniu do art. 53a ust. 1 Pr. bud i art. 61 oraz 61a § 1 k.p.a.), jak i faktyczne – a więc odpowiada wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 1 i art. 126 k.p.a. Organ wyjaśnił też stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia (art. 11 k.p.a.). Organ II instancji, działając zgodnie z prawem – co wynika z powyższej oceny prawnej tut. Sadu – nie mógł więc, z natury rzeczy, naruszyć art. 6 k.p.a. Formalnoprawna treść postanowienia przesadza również o tym, że organa obu instancji nie prowadziły postępowania administracyjnego (odmówiły bowiem jego wszczęcia), a tym samym nie mogły naruszyć art. 77 § 1 k.p.a., który stosowany być może wyłącznie w zawisłym postępowaniu. Z powyższych względów nie został też naruszony art. 8 § 1 k.p.a. Ponadto, [...]WINB – wbrew skardze – nie uczynił art. 61 k.p.a. podstawą swego rozstrzygnięcia i przepisu tego nie zastosował, przyjmując za podstawę orzeczenia art. 53a ust. 1 Pr. bud. - tym samym nie mógł naruszyć art. 61 k.p.a. "przez jego błędne zastosowanie". Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.