VII SA/Wa 2476/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B.D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lipca 2012r. nr 100/12; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, organ odwoławczy), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia B. D.i I. K., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], nakładające na współwłaścicieli budynku (B. D., E. K., I. K., L. K.) obowiązek sporządzenia i dostarczenia do PINB w [...] ekspertyzy technicznej budynku segmentu A w zabudowie gospodarczej na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg : Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB, organ I instancji) postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) – w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w toku ponownego rozpatrywania sprawy dotyczącej legalności budowy budynku segmentu A, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, postanowił nałożyć na współwłaścicielki budynku, obowiązek sporządzenia i dostarczenia do organu : ekspertyzy technicznej wykonanego budynku. Ekspertyza powinna być sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego lub osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń odpowiedniej specjalności i zawierać winna ustalenia dotyczące zgodności wykonanych robót z przepisami prawa (obowiązującymi w dacie budowy), w tym ustalenia dotyczące usytuowania budynku w odniesieniu do granicy z działka budowlaną. Nadto w przypadku stwierdzenia, że wykonane roboty nie odpowiadają wymogom określonym w przepisach lub normach – wymagane opracowanie winno zawierać zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Następnie PINB wyjaśnił, że do samowoli budowlanych powstałych przed 1994 r. zastosowanie mają zgodnie z art. 103 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Nadto wskazał, iż wykonana ekspertyza pozwoli ustalić zgodność wykonanych robót z przepisami prawa, bądź wydać decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zażalenie na postanowienie PINB nr [...], złożyła B. D. i I. K.. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że ustawodawca enumeratywnie, w sposób zamknięty, zawarł w ustawie Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przypadki, kiedy na postanowienie wydane w I instancji służy prawo wniesienia zażalenia do organu odwoławczego. Dalej WINB wyjaśnił, że postanowienie wydane w sprawie, na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ma charakter dowodowy i przepisy nie przewidują możliwości wniesienia środka zaskarżenia w formie zażalenia na to postanowienie. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że PINB nieprawidłowo pouczył strony o przysługującym zażaleniu, nie mniej zdaniem organu błędne pouczenie nie może przesądzać o dopuszczalności takiego środka zaskarżenia. Postanowienie takie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę i kończącej postępowanie administracyjne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożyła B. D. (dalej skarżąca), wnosząc o jego uchylenie w całości. W opisowej skardze zarzuciła organowi, że postanowienia organów PINB z dnia [...] lipca 2012 r. i WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. naruszają jej interes prawny i status materialny. Ekspertyza techniczna zdaniem autorki skargi nie określi dokładnej daty powstania budynku, potwierdzi tylko aktualny stan techniczny i usytuowanie budynku w odniesieniu do granicy z działką budowlaną. Skarżąca odniosła się również do poprzedniego postanowienia PINB o nałożeniu obowiązku, wyjaśniła, że została zmuszona do rozebrania drewutni, w sytuacji gdy obszar gdzie położona jest nieruchomość nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze wskazała też, że za sporne budynki odprowadzane są podatki do Urzędu Gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego, Sąd zaś nie może zastąpić organu w zakresie podjętych przez niego decyzji. Rozpatrując zatem sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że objęte wyrokiem postanowienia nie odpowiadają prawu, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie skarżących uznał za organem pierwszej instancji, że w sprawie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy mają zastosowanie przepisy nieobowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwane dalej Prawem budowlanym z 1974 r. Zauważyć należy, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia organ odwoławczy oparł na treści art. 56 ust. 1 Prawo budowlane z 1974 r. Stanowisko o konieczności kierowania się stanem prawnym nieobowiązującym organ I instancji oparł na treści art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwane dalej Prawem budowlanym, zaś WINB taki stan rzeczy zaakceptował. Otóż zaznaczenia wymaga, że w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, zawarto przepis przejściowy, który wyklucza stosowanie art. 48 tej ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy nieobowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dodać należy, że WINB w zaskarżonym postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. nie zakwestionował podstawy prawnej przyjętej przez organ I instancji, przyjmując, że skoro w postanowieniu wydanym na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. brak jest podstawy do złożenia zażalenia, zatem zastosowanie znajduje art. 134 k.p.a. Art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje jednak stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o jakich mowa w art. 48 Prawa budowlanego, tj. sprawach rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czego jak wynika z ustaleń Sądu organy nie dostrzegły. Do pozostałych spraw z zakresu Prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące. Zwrócić również uwagę należy, że w zakresie zastosowania przepisów dotychczasowych na tle zakreślonym w art. 103 Prawa budowlanego szeroko wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach podjętych w składzie 7 sędziów, udzielając wskazówek co do stosowania tego przepisu. I tak np. w uchwale NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 3/96 wskazano m.in., że przepisy te są zamieszczone w rozdziale 11 ustawy, zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe". Rola ich zatem jest ograniczona do poddania regulacji ustawowej określonych zdarzeń powstałych w okresie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego. Regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1 ustawy jest stosowanie nowej regulacji prawnej. Reguła ta obejmuje nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu w życie ustawy, i to niezależnie od tego, czy dotyczy ono zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy, ale także sprawy wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z powyższego wynika, że w tych kategoriach spraw należy stosować przepisy ustawy. Należy je stosować także w wypadku samowoli budowlanej, z tym jednak zastrzeżeniem, że z mocy wyraźnego postanowienia ustawy wyłączono możliwość stosowania art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów art. 103 ust. 2 zdanie drugie ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Przyjąć więc należy, że odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym także stosując art. 37 ust. 1 tego poprzedniego prawa. Wobec rygoryzmu nowych przepisów Prawa budowlanego przewidujących wówczas jedynie nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów wybudowanych pod rządami nowo obowiązujących przepisów Prawa budowlanego racją prawną wprowadzenia art. 103 ust. 1 i 2 do tej ustawy było zróżnicowanie konsekwencji prawnych samowoli budowlanej popełnionej przed wejściem tej ustawy, według stosowanych odpowiednio przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Z tego względu środki prawne, o których mowa w ww. uchwale odnosić należy tylko do przepisów o charakterze materialnoprawnym związanym z usuwaniem skutków samowoli i ściśle z nimi powiązanych przepisów proceduralnych opisanych w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., (art. 37- 42). Nie ma natomiast żadnego uzasadnienia stosowanie innych przepisów tej nieobowiązującej już ustawy w odniesieniu do obiektów wybudowanych przed 1995 r. Przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., na którym oparł się PINB zamieszczony został w Rozdziale 10 tej ustawy zatytułowanym "Zadania organów administracji państwowej", regulującym prawa i obowiązki organów, w tym możliwość żądania od inwestora udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Był to więc również przepis umożliwiający zebranie materiału dowodowego. Nie mniej jednak jego usytuowanie w systematyce omawianego aktu świadczy, procesowo rzecz ujmując, o jego odrębnym i ogólnym charakterze, a zatem nie mającym związku z usuwaniem skutków samowoli budowlanej prowadzonej po wejściu w życie Prawa budowlanego, które zawiera odpowiednią regulację w art. 81c ust. 3, umożliwiającą stronom postępowania kwestionowanie postanowień nakładających obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ekspertyz stanu technicznego obiektu budowlanego. Powyżej przedstawiony pogląd, co należy podkreślić, znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpatrując sprawę w podobnym stanie prawnym stanął na stanowisku, że z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie wynika uprawnienie dla organów nadzoru budowlanego do podejmowania działań kontrolnych i nadzorczych w oparciu o regulację Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym organy te nie mogą wyprowadzać swoich kompetencji z ustawy nieobowiązującej w dacie podejmowania tego typu działań. (Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 400/10, LEX nr 1080268). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wykonując zadania kontrolne bądź nadzorcze organy nadzoru budowlanego winny działać w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zadania te określone zostały w art. 81 niniejszej ustawy, zaś kompetencje kontrolne organów, umożliwiające wykonywanie im niniejszych zadań uregulowane zostały w art. 81 a i art. 81 c Prawa budowlanego. Zatem wykonując zadania kontrolne i nadzorcze organ nadzoru budowlanego nie może działać na podstawie nieobowiązującego już Prawa budowlanego z 1974 r. Właśnie z tych względów Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że akceptacja błędnego rozumienia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego zawartego w kontrolowanym przez WINB postanowieniu organu I instancji, doprowadziła do wadliwego wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Sąd nie neguje przy tym faktu, że powołany art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywał zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy, nie mniej, niezależnie od wskazanej w tym akcie wadliwej podstawy prawnej, przyjąć należało, że jego oceny należy dokonać w świetle przepisu, który winien być w tej podstawie powołany, a mianowicie art. 81 c Prawa budowlanego. Ten zaś przepis przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że przyjęcie przez organy wadliwej podstawy prawnej naruszało interes strony, pozbawiając ją prawa do złożenia środka odwoławczego. Jednocześnie zauważyć należy, że organ odwoławczy uchylając poprzednio wydane w tym przedmiocie postanowienie wadliwie wskazał na konieczność wydania postanowienia w trybie art. 56 Prawa budowlanego z 1974. W tej sytuacji Sąd w składzie orzekającym uznał, że w oparciu o art. 135 p.p.s.a. zasadne jest prawo do orzekania nie tylko w stosunku do zaskarżonego aktu lub czynności, ale także wobec wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Warunkiem jednak zastosowania tego przepisu jest uwzględnienie skargi (Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1467/10, LEX nr 1079695). W rezultacie Wojewódzki Sąd Wojewódzki uznał, że po pierwsze, nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 141 § 1 k.p.a. Po drugie, organy nie miały podstawy prawnej do zastosowania art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. Uchybienia organów miały zaś istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zarówno zaskarżonym postanowieniem, jak i postanowieniem wydanym na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB powinien przede wszystkim rozważyć, czy okoliczności sprawy wymagają podjęcia działań, o których mowa w art. 81 c Prawa budowlanego, skoro do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r. zastosowanie mają przepisy art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Przypomnieć też trzeba, że sprawy rozstrzygane w oparciu o art. 37 i następne Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z przeważającymi poglądami w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela skład orzekający w tej sprawie, winny być oceniane według obecnie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym. Przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Uwzględniając wyżej przedstawione rozważania organ nadzoru budowlanego przeprowadzi postępowanie w oparciu o właściwe przepisy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.