VII SA/Wa 2477/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosława Kowalska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uwzględnieniu zarzutów postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] W dniu 14 października 2013 r. (data stempla pocztowego) skarżąca [...] S.A. w [...] [...] w [...] wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wystawionego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z powodu ich wniesienia po upływie ustawowego terminu. Skarżąca wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że nieuwzględnienie zarzutów z powodu uchybienia terminu do ich wniesienia jest nierozerwalnie związana z realizacją obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]. Skarżący podniósł, że wykonanie prac dotyczących realizacji pkt 3 i 4 decyzji z dnia [...] maja 2006 r. stanowiącej podstawę prawną tytułu wykonawczego nr [...], według posiadanej dokumentacji technicznej spowoduje wydatkowanie przez stronę skarżącą kwoty około 37 000 000 zł w sposób nieracjonalny, gdyż obiekt – wiadukt kolejowy nad ul. [...] nie będzie spełniał warunków dla dobudowywanych dwóch torów linii aglomeracyjnej. Skarżąca podniosła, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego po dniu wydania decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 2006 r. odnośnie zmiany koncepcji ciągów komunikacyjnych w [...] i powstania w tym zakresie nowych projektów. Między innymi planowana jest inwestycja pod nazwą "Budowa przystanku osobowego [...], wyposażonego w parking samochodowy". Inwestycja przewiduje, że rozplanowane tory kolejowe w obrębie nowego przystanku będą miały kontynuację na odcinku obejmującym wiadukty kolejowe nad ulicą [...] i [...] w [...]. Skarżąca podniosła, że już w zarzutach do tytułu wykonawczego informowała, iż będzie aktualizowana dokumentacja projektowa na przebudowę wiaduktu, a w ogłoszonym przetargu został dokonany wybór wykonawcy i obecnie postępowanie jest na etapie kontroli uprzedniej w Urzędzie Zamówień Publicznych w [...] oraz równolegle trwają uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków. W ocenie skarżącej, szkoda którą poniosłaby w wypadku wykonania postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. byłaby wręcz nieodwracalna z punktu widzenia finansowego, mając na uwadze zarówno pierwotny remont wiaduktu, jak i rozmiar inwestycji związanej dobudową linii aglomeracyjnej, gdzie opracowanie samej tyko dokumentacji projektowej jest szacowane na kilkadziesiąt milionów złotych. W piśmie z dnia 8 października 2013 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku o wstrzymanie strona skarżąca podniosła, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia skutkować będzie koniecznością uiszczenia grzywny w wysokości 50 000 zł, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego nałożenie tej grzywny nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, jak również brak jest ekonomicznego uzasadnienia dla realizacji obowiązku objętego ww. tytułem wykonawczym. Przeprowadzenie remontu wiaduktu kolejowego zgodnie z zakresem robót ustalonych w ww. decyzji wymaga poniesienia bardzo dużych nakładów finansowych, które ze względu na zmianę koncepcji układu komunikacyjnego w [...] byłaby całkowicie nieekonomicznie i wyrządziłyby znaczną szkodę. Ponadto w związku z toczącymi się postępowaniami sądowo-administracyjnymi może odpaść podstawa prawna wydania ww. tytułu wykonawczego, ponieważ przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się postępowanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 2006 r. Postępowanie w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu egzekucyjnym zostało natomiast zawieszone (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 1 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1105/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Orzekając o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu Sąd dokonuje więc oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę. Oznacza to, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nieodzowne jest w jej ramach wykazanie zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia: z 25 maja 2004 r., sygn. akt FZ 71/04 i sygn. akt FZ 87/04 oraz z 18 maja 2004 r. sygn. akt FZ 65/04; niepublikowane) przyjmuje się, iż to na stronie ciąży obowiązek uzasadnienia wniosku, a w tym wskazania okoliczności uzasadniających jego uwzględnienie. Sąd administracyjny nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wnioskujący musi dokładanie przytoczyć okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i negatywnych skutków zależy orzeczenie Sądu (postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 201/2005). Uprawdopodobnienie zaś okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji spoczywa na stronie skarżącej (postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 496/2004). W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2004 r., FZ 86/04, niepubl., użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Próbę zdefiniowania przesłanki wyrządzenia znacznej szkody podjął NSA w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811, stwierdzając, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., II FSK 182/10, niepubl.). Rozpoznając w podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2004 r., FZ 163/04, niepubl.). Niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 p.p.s.a. to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., II OZ 184/05, LEX nr 302251). Trzeba nadto wskazać, że orzec o wstrzymaniu wykonania można w stosunku do decyzji lub postanowienia, które nadają się do wykonania w drodze przymusowego wykonania (egzekucji administracyjnej). Ponieważ zaskarżone postanowienie dotyczące odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie podlega przymusowemu wykonaniu, nie jest możliwe wstrzymanie jego wykonania. Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Tym samym wniosek o wstrzymanie może dotyczyć także, jako wydanego w granicach tej samej sprawy, postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia oraz wezwania do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym pod rygorem wykonania zastępczego. Niewątpliwie też powyższe postanowienie podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Przechodząc do analizy przesłanek wniosku o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia, należało wskazać, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, ponieważ nie zostały wykazane przez stronę skarżącą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca powoływała wskazywała, że wykonanie ww. postanowienia spowoduje konieczność uiszczenia grzywny w wysokości 50 000 zł, co spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a naprawienie szkody może być niemożliwe lub co najmniej bardzo utrudnione. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych środków uwiarygodniających ww. przesłanki w kontekście ewentualnych możliwości finansowych na poniesienie grzywny, np. w postaci dokumentów (bilansu, sprawozdania finansowego, etc.), z których wynikałoby, że konieczność uiszczenia ww. kwoty powoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej szkody, czy też trudnych do odwrócenia skutków. Sądowi z urzędu nie jest jednak znana sytuacja finansowa skarżącej spółki, a na podstawie ogólnikowych informacji zawartych we wniosku o wstrzymanie nie jest w stanie ocenić tej sytuacji i stwierdzić, czy rzeczywiście uiszczenie wskazanej grzywny stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, której naprawienie może być wręcz nieodwracalne. Sąd nie może oceniać na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie, czy nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest racjonalne oraz czy wykonanie nakazanych decyzją z dnia [...] maja 2006 r. prac jest ekonomicznie uzasadnione w świetle argumentów podnoszonych przez skarżącą, i nie mieści się w ramach przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Trzeba wskazać przy tym, że w istocie wniosek o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia i przedstawione w nim argumenty stanowią polemikę z merytorycznymi ustaleniami organów administracji publicznej zmierzającą do podważania zarówno decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nakładającej na skarżącą określone obowiązki, jak i tytułu wykonawczego, wystawionego na podstawie tej decyzji. Z urzędu sądowi wiadomo, że ww. decyzja z dnia [...] maja 2006 r. jest nadal w obrocie prawnym, a przed tutejszym Sądem w sprawie VII SA/Wa 1861/13 zawisła sprawa, której przedmiotem jest skarga na odmowę stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, w której w dniu 30 grudnia 2013 r. zapadł nieprawomocny wyrok oddalający skargę. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.