VII SA/Wa 2478/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2010r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania N. Sp. z o.o. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010r. ([...]) stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2008r. ([...]) zmieniającej decyzję własną z dnia [...] grudnia 2007r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w [...], przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...], [...], [...], przeniesioną decyzją z [...] czerwca 2009r. na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2009r. Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję własną z [...] grudnia 2007r. zmienioną decyzją z dnia [...]października 2008r. Jednak niewielki zakres zmian, jakie zatwierdzono ww. decyzją z [...] 2009r. nie stanowi przeszkody do kontroli decyzji z [...] października 2008r. Po przedstawieniu specyfiki postępowania nieważnościowego organ stwierdził, że analiza pierwotnego projektu oraz projektu zamiennego wykazała, że zakres zmian przewidywał w rzeczywistości realizację nowego obiektu, całkowicie odmiennego od budynku pierwotnego. Rozwiązania zamienne sytuowały bowiem obiekt na czterech działkach ([...], [...], [...], [...]), a projekt pierwotny na trzech ([...], [...], [...]). Znacznie powiększono parametry budynku tj. dwukrotnie powierzchnię zabudowy (z 363,75 m2 na 884,60 m2) i trzykrotnie kubaturę (z 2983,00 m3 na 9342,68 m3). Ponadto, projekt pierwotny przewidywał częściowe podpiwniczenie budynku (47%), a w projekcie zamiennym zrezygnowano z podpiwniczenia. Przewidziano też istotne zmiany konstrukcji i architektury obiektu (elewacji i dachu). Projekt zamienny zakładał także realizację elementów zagospodarowania terenu, których nie przewidywał projekt pierwotny np. odmiennie sytuował miejsca parkingowe w liczbie 38 stanowisk, tj. o 28 stanowisk więcej. Przedsięwzięcie to, w ocenie organu, nie mogło być istotnym, w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, odstąpieniem od projektu zatwierdzonego decyzją z 14 grudnia 2007r. Zakres zmian wskazuje jednoznacznie na nowe przedsięwzięcie, gdyż nie ma tożsamości między obiektem starym i nowym. Art. 36a cyt. ustawy ma na celu natomiast umożliwienie inwestorowi wprowadzenie jedynie niezbędnych "korekt", gdy konieczność ich wprowadzenia ujawniła się po zatwierdzeniu projektu. Przepis ten nie uprawnia jednak do całościowej zmiany pierwotnych rozwiązań, co oznacza, że organ st. podstawowego w sposób rażący naruszył art. 36a Prawa budowlanego. Organ za niezasadne uznał zarzuty o wadliwości postępowania dowodowego w związku z nieprzeprowadzeniem dowodu ze świadków. Wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym analiza decyzji przeprowadzana jest wg stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Za chybiony uznał również zarzut pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż wszystkie strony prawidłowo zawiadomiono o jego wszczęciu i miały one prawo przeglądać akta na każdym etapie postępowania. Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji pozostawał też zarzut niedoręczenia skarżącej korespondencji W. Ż. oraz niezawiadomienia ojej złożeniu, gdyż korespondencja ta miała charakter opinii strony, a nie dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Skarżąca mogła więc bez przeszkód ustosunkować się doń na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie organu, nie można było jako rażącego naruszenia prawa traktować niezgodności projektu z miejscowym planem, wobec istotnych wątpliwości co do kwalifikacji powierzchni stanowisk postojowych z tzw. eko-kratki. Zgodził się natomiast organ, że strefę dostaw zaplanowano na działce nr ew. [...], a nie nr ew. [...], co wynika z projektu zagospodarowania terenu, gdzie strefę dostaw oznaczono numerem 2. Analiza materiału dowodowego wykazała też, że działka nr [...] położona jest na terenie 3U, MWn, a nie 24 KDx. Skargę na powyższą decyzję złożyła N. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie: art. 7, art. 10, art. 75, art. 77-78, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36a Prawa budowlanego przez uznanie, iż w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa związane z zatwierdzeniem innego projektu budowlanego zawierającego zmiany wykraczające poza zakres art. 36a cyt. ustawy. Skarżąca podniosła, że nieważność ww. decyzji stwierdzono nie dlatego, że narusza ona prawo pod kątem np. bezpieczeństwa czy nieprawidłowego projektu, zgodności z ustaleniami planu, czy wykorzystaniem materiałów budowlanych niespełniających określonych norm, ale wyłącznie z uwagi na przekonanie organu, iż tryb wydania decyzji powinien być inny niż zastosowany w postępowaniu zwyczajnym. W ocenie skarżącej, przy tak sformułowanych podstawach, nie można mówić o naruszeniu prawa, gdyż kontrolowana decyzja nie tylko nie godzi w podstawowe zasady porządku prawnego, ale i nie narusza prawa w stopniu rażącym. Obiekt spełnia wszelkie normy Prawa budowlanego, w tym bezpieczeństwa i przepisów planistycznych. Organ nie wskazał, na czym konkretnie polegały naruszenia prawa i skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń i wypisania porównania zmian projektowych i poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca stwierdziła, że wyłącznie kwestią ocenną i związaną z niepewnością prawną niezwiązaną jednak z naruszeniem prawa jest to, czy i jakie zmiany są zmianami istotnymi. Kwestią luzu decyzyjnego organu jest analiza zakresu zmiany i ich charakteru. Zdaniem skarżącej, nawet gdyby uznać, że rodzaj zmian był istotny, to nie można mówić o rażącym naruszeniu art.36a Prawa budowlanego. Kwestia czy i w jakim zakresie zmiany przekraczają pojęcie "istotne zmiany" jest kwestią, która nie znajduje odzwierciedlenia w art. 36a. Jest to kwestia interpretacji prawa, nie może być zatem podstawą do stwierdzenia nieważności. Dlatego stwierdzenie nieważności ww. decyzji było niedopuszczalne i stanowiło niejako "sztukę dla sztuki", gdyż w ogóle nie narusza ona prawa, a już w ogóle w stopniu rażącym. Skarżąca podtrzymała zarzuty o naruszeniu przepisów postępowania dowodowego oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreśliła, że przed Wojewodą [...] została pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu zwyczajnym z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie zostało oparte na zupełnie innych przesłankach niż przesłanki, które legły u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wywołanego wnioskiem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie nieważnościowe zostało wywołane wnioskiem. Organ nie zawiadomił strony, że będzie prowadził postępowanie "z urzędu", na podstawie innych przesłanek niż wskazywane we wniosku. W toku postępowania organ nie przeprowadził także żadnego z dowodów wnioskowanych przez stronę. Brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu stało się także udziałem organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] października 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2010r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2008r, którą organ ten zmienił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2007r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w [...], przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...], [...], [...], przeniesioną decyzją z [...] czerwca 2009r. na rzecz skarżącej. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym. Jest to tryb odmienny od trybu zwyczajnego, który polega jedynie na zbadaniu, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ponadto, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ma miejsce wtedy, gdy organ jednoznacznie wykaże, że decyzja narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Należało podzielić stanowisko organów, iż nowy projekt przewidywał całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, a zatem podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być art. 36a Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie w sytuacji konieczności dokonania korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego planowane odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie", o którym mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może bowiem prowadzić do wzniesienia całkiem innego obiektu, nawet jeśli jego przeznaczenie było identyczne. Tożsamość obiektu, pozwalająca na zatwierdzenie istotnych odstępstw, musi zatem dotyczyć cech takich jak kubatura czy usytuowanie na działce. Wprawdzie nie można odmówić słuszności argumentacji przedstawionej w skardze, że ocena czy odstąpienie ma charakter odstąpienia istotnego pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Tym niemniej luzu decyzyjnego organu w tym zakresie nie można pojmować - jak wynika ze stanowiska skarżącej - jako całkowitej swobody w interpretacji przepisów określających warunki uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Wybór organu musi bowiem znajdować potwierdzenie w całościowym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i również podlega ocenie sądu. Z ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie, że projekt zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2008r. przewidywał zmianę planowanej inwestycji, całkowicie różniącą się od projektu zatwierdzonego decyzją z [...] grudnia 2007r. Ewidentna rozbieżność w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy obiektów pierwotnego i zamiennego oraz ich usytuowania, w tym na nowej działce nr ew. [...], a także realizacja nowych elementów zagospodarowania terenu wskazywała, że zamiar inwestora dotyczył całkiem odmiennego, nowego przedsięwzięcia budowlanego niż pierwotne. Oznacza to, że art. 36 a Prawa budowlanego w ogóle nie miał zastosowania w postępowaniu zwyczajnym, gdyż inwestor zobligowany był do uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, której warunkiem otrzymania było przeprowadzenie od podstaw procedury w tym zakresie. W związku z powyższym jako prawidłowe należało ocenić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzję z [...] października 2008r. wydano z rażącym - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - naruszeniem art. 36a Prawa budowlanego. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 10, 75, 77-78, 80 i 107 k.p.a. Po pierwsze nie było rzeczą organu I instancji zawiadomienie strony, że rozstrzygnięcie będzie oparte na zupełnie innych przesłankach niż wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też, że będzie prowadził postępowanie z urzędu. Obowiązkiem organów nadzoru w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem zbadanie weryfikowanej decyzji, nie tylko pod kątem przesłanek wymienionych we wniosku, ale również odnośnie pozostałych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 października 2009r., I OSK 40/09, LEX nr 573279). Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów, w tym naruszenia art. 10 k.p.a. powtórzyć trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji, której organ dokonuje na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy nie przeprowadzają w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz co do zasady, opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tą decyzję postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA z dnia 1 grudnia 2006r. VII SA/Wa 1880/06, LEX nr 301837). Podnosząc w skardze zarzut naruszenia art. 10 § kpa skarżąca winna wykazać, że brak jej udziału w postępowaniu między zapoznaniem się z aktami sprawy a wydaniem decyzji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu. Nie każde, bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Sądu, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a takich uchybień Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.