VII SA/Wa 248/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej skargę oddala VII SA/Wa 248/10 UZASADNIENIE Postanowieniem znak: [...], z dnia [...] października 2009 r., Wojewoda [...] na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej kpa) postanowił wymierzyć Staroście [...] karę w wysokości 5.500 zł za 11 dni zwłoki w wydaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] dla Gminy Wiejskiej [...], ul. [...], na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta [...] przy wydaniu pozwolenia na budowę, dot. budowy sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...], [...], przekroczył wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego 65 dniowy termin wydania decyzji o 11 dni. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Wojewoda [...] wskazał zaś, że rzeczywisty czas wydania decyzji (licząc od dnia następnego od wpływu wniosku do daty wydania decyzji) wynosił w niniejszej sprawie 77 dni. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 5.500 zł za 11 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...], w swoim rozstrzygnięciu, prawidłowo ustalił, że dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę ([...] kwietnia 2009 r.) uruchomił bieg terminu 65 dni określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Prawidłowo również dokonano odliczenia od okresu trwania całego postępowania jednego dnia w związku z faktem, że 65 dzień od dnia wpływu wniosku do organu wypadł w niedzielę 21 czerwca 2009 r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 4 kpa w przypadku gdy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Starosta nie wydając decyzji w zaistniałym stanie prawnym i faktycznym nie zastosował się do przepisów kpa. W sposób pozaproceduralny wstrzymywał się z wydaniem decyzji, choć jak wynika z art. 35 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, czyli wydanie decyzji, nie jest prawem organu, ale jego obowiązkiem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że niezrozumiałym jest dlaczego organ przychylił się akurat do wniosku inwestora z dnia 19 czerwca 2009 r., a nie przychylił się do wniosku inwestora z dnia 9 czerwca 2009 r., w którym proszono o zawieszenie postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta [...] wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., znak [...] Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 8 w związku z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), polegające na nałożeniu kary za wydanie przez skarżącego decyzji z przekroczeniem 65 dniowego terminu bez uwzględnienia okresów opóźnień spowodowanych z winy strony. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w związku z przedstawieniem przez inwestora – Gminy [...] wniosku o pozwolenie na budowę wraz z nieobowiązującą (uchyloną) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach Starosta [...] wstrzymał się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu uprawomocnienia się nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 5.500 zł za 11 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...], [...]. Materialnoprawną podstawą w/w rozstrzygnięć jest art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przewidziany w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę został przez ustawodawcę ustalony ze świadomością konieczności zapewnienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niezbędnych czynności procesowych. Należy mieć bowiem na uwadze, że w art. 35 § 3 kpa przewidziano obowiązek załatwienia w terminie dwóch miesięcy sprawy szczególnie skomplikowanej, a więc w terminie krótszym niż sprawy pozwolenia na budowę. Każdą zatem zwłokę organu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę należy co do zasady uznać za uzasadniającą wymierzenie kary, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Okoliczności te, jako wyjątki mające wpływ na obliczenie terminu 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, powinny być zgodnie z regułami wykładni norm prawnych interpretowane i stosowane literalnie (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, niepubl.). Początkiem biegu terminu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie wniosku o wydanie takiej decyzji, niezależnie od okoliczności czy wniosek taki jest kompletny czy też nie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada instrumenty, które winien zastosować, w przypadku gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny. W niniejszej sprawie złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę miało miejsce dnia 17 kwietnia 2009 r., zatem termin do wydania w/w decyzji upływał z dniem 22 czerwca 2009 r. Starosta [...] wydał zaś decyzję o pozwolenie na budowę w dniu [...] lipca 2009 r. W związku z niezależną od organu okolicznością, że upływ 65 dniowego terminu przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela, 21 czerwca 2009 r.), należało zgodnie z treścią art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego odliczyć ten dzień od rzeczywistego czasu poświęconego na wydanie decyzji. Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zatem ustaliły, że przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji wynosi 11 dni. Rozważania dotyczące możliwości zawieszenia postępowania, na które powołuje się skarżący są obecnie bez znaczenia wobec faktu, że termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę został w niniejszej sprawie przekroczony, a Starosta [...] nie wykazał, że opóźnienie zostało spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Organ wstrzymał się bowiem z wydaniem decyzji, jak twierdzi, na wniosek inwestora złożony w dniu 19 czerwca 2009 r., w sytuacji gdy termin upływał w dniu 22 czerwca 2009 r. Gdyby organ uwzględnił wniosek z 9 kwietnia 2009 r. o zawieszenie postępowania zgodnie z treścią art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu 65 dni nie wliczałby się okres zawieszenia postępowania. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okolicznością niezależną od organu a spowodowaną z winy strony byłaby taka sytuacja, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie czyniłby zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Na takie okoliczności powoływał się Starosta [...], twierdząc, że inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także częściowo nie posiadał prawa do dysponowania wskazanymi we wniosku działkami na cele budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń co do kompletności wniosku po sprawdzeniu, także m.in. zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności w zakresie zgody na realizację przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Starosta [...] winien zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Ten termin podlegałby odliczeniu od terminu 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę. Jednakże w niniejszej sprawie nie nałożono na inwestora w/w obowiązków w trybie art. 35 ust Prawa budowlanego. Oznacza to, że Wojewoda [...] nie mógł odliczyć od 65 dniowego terminu okresów związanych z podniesionymi przez niego okolicznościami. Ustawodawca przewidział, jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 tym dniu od wpłynięcia wniosku i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn akt: VII SA/Wa 436/09, dostępny na stronie: cbois.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 77 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz po odjęciu 1 dnia związanego z niezależną od organu okolicznością wynikająca z art. 57 § 4 kpa, w przedmiotowej sprawie doszło do 11 dniowego przekroczenia terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.