VII SA/Wa 2484/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych realizowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] w W., działki nr ewid. [...],[...],[...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "[...] WINB", podał, że w związku z pismem mieszkańca budynku przy ul. [...] w W., które wpłynęło do PINB [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r., przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2015 r. czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych realizowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] oraz ich wpływu na stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] . Podczas wizji stwierdzono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] realizowana jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym. Roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę tego budynku. W czasie kontroli prowadzone były roboty budowlane związane z wykonaniem wykopu i zabezpieczeniem go w postaci ścianki berlińskiej; roboty budowlane prowadzone są zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Budynek przy ul. [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji. W budynku stwierdzono występowanie włosowatych pęknięć na ścianach klatki schodowej nr 3, pęknięcia na ścianie zewnętrznej lokalu nr [...] widocznych od wewnątrz lokalu oraz pęknięcia na ścianach wewnętrznych, pęknięcia przy oknie na żelbetowej ścianie zewnętrznej w piwnicach oraz widoczną szczelinę i rozwarstwienie gruntu na terenie pomiędzy budynkiem a wykopem. Podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2015 r. nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z przedłożonej przez właściciela budynku przy ul. [...] – Spółdzielnię Budowlano – Mieszkaniową "[...]" ekspertyzy technicznej sporządzonej w maju 2015 r. przez rzeczoznawcę budowlanego [...] nr rej. [...] wynika, że "wykonane zabezpieczenia nie zapewniają w pełni przed dalszym przemieszczeniem się budynku ul. [...]" – str. 8. Organ powiatowy wskazał, że zrealizowana przez inwestora - [...] Z. P. technologia zabezpieczenia wykopu jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz według projektanta konstrukcji projektowanego budynku wystarczająca. Zgodnie z projektem budowlanym ze względu na to, że projektowany budynek zajmuje całą szerokość działki przy ul. [...], przewidziano zabezpieczenie ścian wykopu od strony ul. [...] i od strony sąsiedniej, gdzie usytuowany jest budynek nr [...]. PINB [...] uznając, iż roboty budowlane prowadzone na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] realizowane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie tych robót budowlanych. Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" złożyła w ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] WINB stwierdził, że PINB [...] naruszył art. 77 § 1 kpa, który zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego organy zobowiązane są ustalić, czy prowadzone na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę roboty budowlane wykonywane są zgodnie z tym pozwoleniem. PINB [...] uznał, że roboty budowlane prowadzone na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] realizowane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jednakże, cytując ekspertyzę techniczną, nie odniósł się do stwierdzenia w jej treści niezgodności prowadzenia robót budowlanych na działce przy ul. [...] i [...] z założeniami zatwierdzonego projektu budowlanego. Uznał, że w sprawie należy również zbadać, czy rzeczywiście w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji nie wykonano wszystkich prac zabezpieczających, o czym jest mowa w ekspertyzie z dnia [...] maja 2015 r. Zdaniem organu, uzasadniony jest zarzut Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" "jakoby przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ I instancji naruszył art. 7 K.p.a.". Zdaniem [...] WINB umorzenie postępowania jest przedwczesne, a obowiązkiem PINB [...] będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w zakresie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, że sporne roboty budowlane są prowadzone zgodnie z pozwoleniem na budowę w sposób nie powodujący zagrożenia podstawowych dóbr i wartości, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. 4. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]"; zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 138 § 2 kpa poprzez błędne albowiem przedwczesne uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ II instancji nie przeprowadził własnych ustaleń co do istoty sprawy (istniejąca rzekoma niezgodność prowadzonych robót z warunkami pozwolenia na budowę oraz niewykonanie wszystkich prac zabezpieczających przez inwestora), przyjmując a priori, że istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, podczas gdy wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji powinno następować zupełnie wyjątkowo, a mianowicie gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, która to okoliczność w sprawie nie zachodzi; 2) art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów pozwalających na uzupełnienie materiału w sprawie i ustalenie czy roboty budowlane prowadzone na terenie nieruchomości realizowane są niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, jak również czy wykonano wszelkie niezbędne prace zabezpieczające, a w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji I instancji, bez merytorycznego zbadania sprawy; 3) art. 7, art. 77 § 1, poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału i oparcie decyzji II instancji na błędnych ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, iż organ I instancji nie odniósł się do stwierdzenia niezgodności prowadzenia robót z warunkami pozwolenia na budowę jak również do prowadzenia robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa - stanowiących wnioski sporządzonej przez inż. R. W. opinii, podczas gdy organ I instancji dokonał kontroli prowadzenia robót na nieruchomości oraz poziomu zastosowanych zabezpieczeń pod kątem założeń projektu budowlanego sporządzonego przez M. J., zestawił je z wnioskami w/w opinii, oraz wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji I instancji, że należało umorzyć postępowanie, z uwagi na to iż zastosowana technologia jest zgodna z projektem budowlanym oraz według projektanta budynku wystarczająca, które to okoliczności bez poczynienia przez organ II instancji własnych-odmiennych ustaleń, nie dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej – - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na zakończenie robót ziemnych – zasypanie wykopu – i żelbetowych; wniósł również o zasądzenie od organu kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. 7. Zaskarżoną decyzją [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB [...] z dnia [...] lipca 2015 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych realizowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] w W., działki nr ewid. [...],[...],[...] – i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. 8. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z określoną w art. 15 kpa zasadą ogólną postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, które polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie ogranicza się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Występowanie administracyjnego toku instancji oznacza, że funkcje procesowe są rozdzielone między dwie odrębne struktury - organ pierwszej i organ drugiej instancji. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji i jego decyzją, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ drugiej instancji, jego decyzją. Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji rozpatruje sprawę administracyjną tak, jak gdyby nie była ona jeszcze rozstrzygnięta żadną decyzją. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, dlatego też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją. Decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Dlatego też sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie odnosi się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Należy przyjąć, jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12, że sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (LEX nr 1575600). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeczne wobec powyższego z art. 138 § 2 kpa jest wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić należy, że zakres kontroli sądowej w przypadku decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2014 r. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135) wskazał, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Niniejszy skład orzekający to stanowisko podziela w zupełności. Z art. 138 § 2 kpa wynika zatem, że jedyną i wyłączną podstawą wydania decyzji kasacyjnej jest stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, skoro strona ma prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie – art. 138 § 2 kpa - lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa, który umożliwia uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie [...] WINB nie tylko nie wykazał, że nie można było zastosować art. 136 kpa, ale w ogóle nie odniósł się do treści art. 138 § 2 kpa, i nawet nie powołał się w uzasadnieniu na te przepisy. Zdaniem Sądu, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uprawnia organu drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej. Skoro uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, zatem powinno ono mieć miejsce wyjątkowo, wyłącznie w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej. Jeżeli organ uznał, że materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany, i uważał że powinien prowadzić do innych wniosków, to powinien był przyjąć inną ocenę stanu faktycznego i orzec merytorycznie, na stosując art. 138 § 1 kpa, nie naruszając przy tym art. 15 kpa - zasady dwuinstancyjności postępowania. Brak takiej oceny w powiązaniu z treścią wydanej decyzji oznacza, że organ naruszył art. 138 § 2 kpa, a tym samym naruszył zasadę szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 kpa, bowiem niezasadne zastosowanie art. 138 § 2 kpa prowadzi do bezzasadnego przedłużenia postępowania administracyjnego. 9. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.