VII SA/Wa 2486/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia R. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., odmawiające wszczęcia na wniosek R. L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowo - usługowego z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą przy ul. D. i O. w K., na działce nr ew. [...],[...] obręb Z. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po wszczęciu postępowania na wniosek R. L., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia na wniosek R. L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę obiektu handlowo - usługowego z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą przy ul. D. i O. w K., na działce nr ew. [...],[...] obręb Z. Oceniając czy obiekt handlowo - usługowy, na realizację którego została wydana kwestionowana decyzja, wpływa na zagospodarowanie działki należącej do R. L., Wojewoda [...] wskazał na odległości pomiędzy działkami. Sporny obiekt znajduje się w odległości 81 - 82 m od granic z działką nr [...]. Ponadto, działka nr [...] jest działką niezabudowaną. Pomiędzy działką nr [...] (na której ma być realizowane planowane zamierzenie budowlane), a działką nr [...] znajduje się działka nr [...] będąca drogą publiczną. Zdaniem organu ustalając obszar oddziaływania obiektu należy mieć na względzie specyfikę danego obiektu, w postaci jego przeznaczenia, wielkości oraz rodzaj oddziaływań jakie mogą występować z uwagi na jego lokalizację. Rozpatrując w tym kontekście kwestię naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi jak i zapewnienia im naturalnego czasu nasłonecznienia, organ odniósł się do § 13 i 60 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznał, że z uwagi na wysokość planowanego budynku (max. 7,12 m) jak i odległość jaka ma być pomiędzy planowanym budynkiem, a granicą działki nr [...], wykluczona jest konieczność przeprowadzenia analizy zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi jak i zapewnienia im naturalnego czasu nasłonecznienia. Także usytuowanie parkingu nie wpłynie na ograniczenie w zagospodarowaniu działki nr [...], ponieważ nie został naruszony § 19 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy liczba miejsc postojowych jest większa niż 60, wówczas podana odległość pomiędzy wydzielonymi miejscami postojowymi od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi winna wynosić 20 m. W niniejszej sprawie liczba miejsc ma wynosić 175 m. Natomiast odległość od granicy parkingu do granic działki nr [...] wynosi 31 m. Pomiędzy działką nr [...], a działką należącą do R. L. znajduje się działka nr [...] będąca drogą publiczną. Na terenie działki nr [...] przewidziano lokalizację podziemnego zbiornika retencyjnego wód deszczowych - co jest zgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i nich usytuowanie. W ocenie organu w sprawie nie miały zastosowania również inne przepisy ograniczające możliwość zagospodarowania działki jak: - art. 59 ustawy z dnia 3 października 2009 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ponieważ planowana inwestycja budowlana nie zalicza się do przedsięwzięć o których mowa w tym przepisie; - planowana inwestycja nie znajduje się w katalogu przedsięwzięć o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - planowana inwestycja nie będzie generować hałasu przekraczającego wartości o jakim mowa w tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku; - nie będą wprowadzane do powietrza, wody, gleby i ziemi wibracje w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska; - inwestycja nie będą emitowane pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż przewiedzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów; - planowana inwestycja nie narusza art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Po rozpatrzeniu zażalenia R. L. zapadło zaskarżone do Sądu, postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Organ odwoławczy powołując się na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyjaśnił pojęcie interesu prawnego i faktycznego oraz obszaru oddziaływania. Wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wystąpił w imieniu własnym R. L., który wywodził swój przymiot strony z prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] położonej K. Jednocześnie organ wskazał, że z aktualnej treści księgi wieczystej [...] wynika, że obecnym użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] jest [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, zaś właścicielem Skarb Państwa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro z wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., wystąpił w imieniu własnym R. L., który nie posiada obecnie tytułu prawnego do działki nr ew. [...], jak również nie wykazał tytułu prawnego do jakiejkolwiek innej nieruchomości w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to tym nie posiada on interesu prawnego w kwestionowaniu ww. pozwolenia na budowę. Nie posiada zatem legitymacji procesowej w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...], co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą we W., zarzucając naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 553 § i ksh, poprzez uznanie, iż składający zażalenie R. L. nie posiada legitymacji procesowej, nie jest żadnym z podmiotów określonych w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego z uwagi na to, iż obecnym użytkownikiem wieczystym działki numer ewidencyjny [...] jest [...] sp. z o.o. spółka komandytowa, podczas gdy spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki poprzedniej Nieruchomość została wniesiona aportem do spółki przekształconej przez R. L. Tym samym w ocenie skarżącego zachodzi tożsamość podmiotu przekształconego i przekształcanego, dokonała się zmiana formy prawnej podmiotu; - art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 144 kc tj. gdyż skarżąca posiada działkę [...] położoną przy ul. O., na wysokości wjazdu na działkę [...], (w chwili wszczęcia postępowania), obecnie po podziale działka [...] - w najbliższym sąsiedztwie dużej inwestycji związanej z powstaniem centrum handlowego i usługowego, co świadczy o posiadanym przez skarżącą interesie prawnym; - art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji; - art. 11, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 75 § 1 z zw. z art. 10 § 1 k.p.a., przez ich wadliwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dokonaniu jego oceny w sposób dowolny, zaniechaniu uznania, że skarżący posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu; - art. 61a § 1 k.p.a. oraz 157 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015r., podczas gdy organ nie dokonał właściwych ustaleń z zakresu interesu prawnego wnioskodawcy; - art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., z powołaniem na odmienne przesłanki, niż te podniesione w postanowieniu z dnia [...] września 2015 r. Skarżąca spółka wyjaśniła, że w dniu [...] października 2015 r. aktem notarialnym Rep. A numer [...] uzyskała od R. L. w formie wkładu niepieniężnego prawo użytkowania wieczystego działki gruntu o nr [...], powierzchni 1615 m. kw graniczącej bezpośrednio z ulicą O. w K. W związku z powyższym [...] sp. z o.o. spółka komandytowa, wstąpiła w prawa i obowiązki dotychczasowego użytkownika wieczystego tej nieruchomości R. L. również w sferze praw procesowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że po wniesieniu skargi, sąd z urzędu bada czy skargę wniósł podmiot określony w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny (por. postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10, LEX nr 742360). Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt administracyjny, musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego; w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Jak podnosi się w literaturze, związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu, a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Oznacza to, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239). W związku z powyższym, legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać dwa elementy. Po pierwsze, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie. Po drugie, skarżący musi mieć interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. odmawiające wszczęcia na wniosek R. L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zostało zainicjowane wnioskiem R. L., który wystąpił we własnym imieniu, a więc jako osoba fizyczna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek zażalenia złożonego także przez R. L. jako osobę fizyczną. Postanowienia organów obu instancji zostały doręczone R. L. jako stornie tego postępowania. Natomiast skarga do sądu administracyjnego została złożona przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytowa z siedzibą we W. i choć podpisana została przez R. L., to nie we własnym imieniu, lecz jako podmiot uprawniony zgodnie z KRS do reprezentowania spółki [...]. Zatem stroną skarżącą jest [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą we W., a nie R. L. Rozpoznając skargę złożoną przez [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą we W. należy rozważyć, czy ma ona interes prawny w sprawie niniejszej i czy może być uznana za stronę niniejszego postępowania. Wyjaśnić zatem należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Skutki tego aktu mają charakter procesowy. W wyniku tego rozstrzygnięcia nie kształtuje się administracyjny stosunek materialnoprawny. Rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania wpływa tylko na podmiot, który wystąpił z wnioskiem o jego wszczęcie i tylko ten podmiot ma legitymację aby dalej skarżyć do sądu administracyjnego to rozstrzygnięcie. Podnoszona w skardze okoliczność, że w trakcie postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana podmiotu któremu przysługuje prawo rzeczowe do działki nr [...], doszło bowiem do wniesienia jej jako wkładu do majątku skarżącej spółki (do tej pory, prawo przysługiwało R. L.), nie skutkuje zaistnieniem uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie to nie odnosi się bowiem do przedmiotu (prawa wieczystego użytkowania), a do podmiotu prawa, w tym wypadku osoby fizycznej. Dlatego Sąd uznał, że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi, gdyż zaskarżone postanowienia rozstrzyga jedynie, że określona osoba fizyczna nie może zainicjować żądanego postanowienia, bo nie ma w tym interesu prawnego. W żadnym razie postanowienie to, nie dotyczyło oceny interesu prawnego skarżącej spółki. Fakt, że spółka nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, przesądza że nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (na postanowienie, które jej nie dotyczyło) – ma ten skutek, że skarga uległa oddaleniu (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a nie odrzuceniu. Sąd bowiem zobowiązany był do oceny interesu prawnego strony skarżącej, rozważał tę kwestię merytorycznie, uzależniając od tego rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.