VII SA/Wa 2493/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. R. ("skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB") z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] – utrzymał w mocy to postanowienie. Postanowienie powyższe zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). 2. W uzasadnieniu [...]WINB wskazał, że PINB decyzją z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] polegających na odłączeniu kominka od przewodów kominowych nr [...] i nr [...] będących częścią budynku sąsiedniego, usytuowanego przy ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdził, że odwołanie skarżącego od ww. decyzji organu powiatowego zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do dokonania tej czynności prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 426/16, odrzucił skargę skarżącego na to postanowienie, a postanowieniem z dnia 16 marca 2016 r. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 523/16, oddalił zażalenie na postanowienie sądu pierwszej instancji z dnia 16 marca 2016 r. Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją PINB z dnia [...] września 2015 r. Jako podstawę żądania wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. PINB, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] września 2015 r. 3. [...]WINB stwierdził, że wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny, w którym można dochodzić wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych. W art. 145 § 1 k.p.a. zostały wyczerpująco wyliczone podstawy wznowienia postępowania niepodlegające wykładni rozszerzającej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1739/97, LEX nr 47 859). Wznowienie postępowania administracyjnego, jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, składa się z dwóch etapów. W pierwszym, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza badanie, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a., oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie od osoby niemającej przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie terminu, albo wnioskodawca nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych wart. 150 i 151 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, żądanie wznowienia postępowania wniesione zostało w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie [...]WINB, wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Organ nie zgodził się również z ze skarżącym, który stwierdził, że pismo z dnia [...] lipca 2016 r. nie stanowiło wniosku o wznowienie postępowania, tylko było pismem precyzującym stanowisko strony, zawartym w odwołaniu z dnia [...] października 2015 r. [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe: jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wówczas organ odwoławczy obowiązany jest wydać postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, jeżeli natomiast skarżący wnoszący odwołanie po terminie składa wniosek o przywrócenie terminu, wówczas organ odwoławczy najpierw wydaje postanowienie w sprawie przywrócenia terminu, a dopiero później może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem terminu. Uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia jej zaistnienia organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. Organ podkreślił, że wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej z uchybieniem terminu z reguły powoduje, że rozstrzygnięcie to, poprzez brak jego skutecznego zaskarżenia, staje się rozstrzygnięciem ostatecznym. Zdaniem [...]WINB, brak jest podstaw do twierdzenia, że odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, w dacie kiedy można stwierdzić ostateczność decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji, traci swój pierwotny charakter i przestaje być odwołaniem, a staje się innym pismem wniesionym w sprawie ostatecznie zakończonej. Przepisy k.p.a. wprost określają rodzaj rozstrzygnięcia, jakie zobowiązany jest wydać organ administracji publicznej w sytuacji wniesienia środka zaskarżenia z uchybieniem terminu. Należy przyjąć, że ustawodawca dokonując takiego rozróżnienia wiedział, że przynajmniej część środków zaskarżenia wnoszonych z uchybieniem terminu dotyczy rozstrzygnięć ostatecznych. Niezwykle rzadko bowiem zdarza się, aby jedna ze stron uchybiła terminowi, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie nie stało się ostateczne ze względu na jego zaskarżenie przez inną ze stron postępowania. Pomimo tego ustawodawca nie zawarł w k.p.a. przepisu nakazującego organowi odwoławczemu, w sytuacji wniesienia środka zaskarżenia z uchybieniem terminu, w dacie kiedy można stwierdzić ostateczność rozstrzygnięcia traktować takiego odwołania, czy zażalenia, jako wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem [...]WINB niezasadnym byłoby odnoszenie procedury określonej w dziale VIII k.p.a., dotyczącej skarg i wniosków, w tym w szczególności w art. 235 § 1 k.p.a., do postępowań odwoławczych, uregulowanych odrębnie. Zgodnie bowiem z art. 130 k.p.a. w przypadku wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Ponadto, decyzja wydana w pierwszej instancji nie jest decyzją ostateczną, jeżeli odwołanie zostało wniesione, do czasu zakończenia sprawy przed organem odwoławczym. Z kolei wznowienie postępowania jest możliwe w stosunku do decyzji ostatecznych. Jeżeli więc decyzja PINB z dnia [...] września 2015 r., z uwagi na uruchomioną procedurę odwoławczą (do czasu wydania postanowienia o uchybieniu terminu) nie była decyzją ostateczną, to pisma z dnia 30 października 2015 r. zatytułowanego "odwołanie" nie można w żadnym razie uznać za wniosek o wznowienie postępowania i zastosować do niego art. 235 § 1 k.p.a. Co więcej, w ocenie [...]WINB, w żadnym z pism wnoszonych bezpośrednio przez skarżącego, jak również przez jego pełnomocnika, po wydaniu postanowienia [...]WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., nie wynikało, aby intencją skarżącego było interpretowanie jego pisma z dnia [...] października 2015 r., zatytułowanego "odwołanie", jako wniosku o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący o decyzji PINB z dnia [...] września 2015 r., dowiedział się w dniu osobistego odbioru tego rozstrzygnięcia, tj. w dniu 19 października 2015 r., co wynika z adnotacji dokonanej na oryginale decyzji i pisma organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2015 r. [...]WINB podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] lipca 2016 r. został nadany w placówce pocztowej w dniu [...] lipca 2016 r., a wpłynął do organu powiatowego w dniu [...] lipca 2016 r. czyli z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego przepisami do dokonania tej czynności. Ponadto, zdaniem organu niewiarygodnym i niedopuszczalnym jest dokonanie sprecyzowania treści pisma złożonego ponad rok wcześniej, z tytułu, jak i treści którego wynika zamiar wniesienia zwykłego środka zaskarżenia, jakim jest odwołanie, zwłaszcza w sytuacji, gdy odwołanie to zostało skonsumowane poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. W związku z powyższym, z uwagi na to, że nie został zachowany termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a., należało wydać stosowne rozstrzygnięcie zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. i odmówić wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] września 2015 r., co prawidłowo uczynił organ pierwszej instancji. 5. Skargę na postanowienie [...] sierpnia 2016 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. R., zarzucając mu naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak poprowadzenia sprawy w sposób budzący zaufanie oraz pominięcie przy rozpoznaniu sprawy słusznego interesu skarżącego, oraz art. 148 § 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie w sytuacji, gdy strona we wniosku o wznowienie postępowania wskazała na naruszenie również art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania merytorycznego organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że norma art. 148 § 1 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego, organ nie zauważył, że jego wniosek został również oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi, który ją wydał. Skarżący swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego oparł na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w postanowieniu z dnia 24 maja 2016 r., które zawierało wytyczne postępowania dla organów administracji w przedmiotowej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, aby skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Skarżący podkreślił, że biorąc pod uwagę bezsprzeczną okoliczność, iż to niedbałość organu i błędne pouczenia dawane skarżącemu doprowadziły do upływu terminu do wniesienia odwołania, organ powinien podjąć wszelkie czynności, aby skarżący nie poniósł szkody. Nie ma więc znaczenia, jak skarżący nazwał pismo, które złożył do organu, ponieważ decydujące znaczenie dla właściwego rozpoznania pisma ma jego treść i cel, który skarżący chce osiągnąć. Zdaniem skarżącego, jeśli organ miał wiedzę, że pismo zatytułowane "odwołanie" wpłynęło po upływie terminu na jego złożenie, powinien rozważyć czy może ono stanowić wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, czego jednak nie zrobił. 6. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 8. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2016 r., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2015 r. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarówno co do ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa. 9. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest wznowienie postępowania. W postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy, będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Zanim jednak organ przystąpi do merytorycznej oceny złożonego wniosku, zobowiązany jest do sprawdzenia, czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne z tym związane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności koniecznych do oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Kwestia ta badana jest przez organ z urzędu, przy czym w sytuacji, gdy organ wznowi postępowanie, a potem okaże się, że jednak podanie zostało złożone po terminie, powinien on zakończyć postępowanie stosownym rozstrzygnięciem z przyczyn formalnych, tj. z powodu wniesienia podania po terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1576/15, LEX nr 2 271 874). W związku z powyższym, jeśli w efekcie wstępnej kontroli wniosku organ stwierdzi, że został on złożony po terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a., koniecznym jest wydanie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W sprawie nie dochodzi wówczas do wznowienia postępowania, a w konsekwencji brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1098/16, LEX nr 2 291 019, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 550/15, LEX nr 2 190 944). 10. W niniejszej sprawie podstawą wniosku o wznowienie postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy czym należy wskazać, że na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, ponadto nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Skarżący o decyzji PINB z dnia [...] września 2015 r. dowiedział się w chwili jej osobistego odbioru, tj. w dniu [...] października 2015 r., co wynika z adnotacji dokonanej na oryginale decyzji i pisma organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2015 r. Wniosek o wznowienie postępowania (pismo z dnia [...] lipca 2016 r.) został nadany w placówce pocztowej w dniu [...] lipca 2016 r., a wpłynął do organu powiatowego w dniu [...] lipca 2016 r., a więc z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego przepisami do dokonania tej czynności. Przy czym Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym złożone przez skarżącego ponad rok wcześniej pismo, z tytułu, jak i treści którego wynikał zamiar wniesienia zwykłego środka zaskarżenia (odwołania), nie stanowiło wniosku o wznowienie postępowania, a wniosek z dnia [...] lipca 2016 r., w związku z tym, nie mógł stanowić rozwinięcia takiego stanowiska skarżącego. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.