VII SA/Wa 25/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r. znak KOC/4262/Zs/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. S.A. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 23 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania D. S.A. w W.(dalej: skarżąca), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. W. z [...] maja 2024 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych i usługowych w budynkach. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Prezydent m. W. postanowieniem z 24 maja 2024 r. odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych i usługowych w budynkach położonych przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent m. W. stwierdził, że powierzchnie użytkowe lokali mieszkalnych, wskazane jako podlegające ujawnieniu w księgach wieczystych, odbiegają od powierzchni użytkowej wskazanej na dokumentacji powykonawczej, na podstawie, której wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynków przy [...]. Spółka wyjaśniła, że różnice wynikają z wliczenia do powierzchni użytkowej lokali powierzchni pod ściankami działowymi, nadającymi się do demontażu. Zdaniem organu pierwszej instancji, inwentaryzacja lokali mieszkalnych i usługowych dołączona do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali jest niezgodna z wydanym pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. Ustanowienie odrębnej własności lokali mieszkalnych o nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] byłoby sprzeczne z zatwierdzonym projektem budowlanym z uwagi na znacznie odbiegające powierzchnie użytkowe mieszkań, zatem nie spełniałoby przesłanki art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, rozpatrując zażalenie skarżącej, wskazało, że zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Zgodnie z art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.), ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali). Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie powyższych wymagań stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest więc dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności. W obecnym stanie prawnym starosta, w ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, powinien zbadać nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, z wyjątkiem wskazanym w art. 2 ust. 1b, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z: 1) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz 3) pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, odpowiednio do przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Organ odwoławczy stwierdził, że lokale przy [...] spełniają pod względem technicznym wymogi ustawy o własności lokali. Ponadto organ ten podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że inwentaryzacja lokali mieszkalnych i usługowych dołączona do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali jest niezgodna z wydanym pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. Tym samym skoro w ramach postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu organ właściwy w sprawie bada spełnienie wymagań określonych w art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, w szczególności zgodność z pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie, to organ pierwszej instancji w przypadku wystąpienia powyżej wskazanej niezgodności, nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych. W skardze na postanowienie D. S.A. w W. zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jest uprawniony (tj. posiada kompetencje) do dokonania oceny prawidłowości dokonanych pomiarów powierzchni użytkowych tych lokali, a w szczególności dokonania oceny prawidłowości pomiarów dokonanych na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy normy ustawy o własności lokali nie zastrzegają takiego upoważnienia dla organu wydającego zaświadczenie. Organ wydający zaświadczenie może jedynie zweryfikować, czy lokal będący przedmiotem wniosku został uprzednio formalnie objęty pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. 2) art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej "K.p.a." w zw. z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali poprzez wadliwe ustalenie, że ustanowienie odrębnej własności lokali objętych wnioskiem Spółki o wydanie zaświadczenia nastąpiłoby niezgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w jakimkolwiek stopniu nie potwierdza, ani nawet nie uprawdopodobnia twierdzenia o braku zgodności, a ponadto wyjaśnienia zaoferowane przez Spółkę w toku postępowania wprost wskazują, że ustanowienie odrębnej własności lokali nastąpi zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie; 3) art. 8 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki wydawania zaświadczeń polegającej na ich wydawaniu bez wyczerpującej weryfikacji (porównania) inwentaryzacji powykonawczej przedkładanej wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie z inwentaryzacją geodezyjną składaną wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem organy administracji nie są uprawnione do odstępowania, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw; 4) art. 7, 77 § 1 i 80 zw. z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że postanowienie Prezydenta obarczone jest wadą polegającą na niezamieszczenie w nim daty jego wydania, podczas gdy data wydania stanowi obligatoryjny element postanowienia, którego brak skutkuje wadliwością takiego rozstrzygnięcia. Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Według art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali to, czy lokal jest samodzielny, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Do wydawania tych zaświadczeń stosuje się odpowiednio przepisy art. 217-220 K.p.a. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy o własności lokali w brzmieniu ustalonym ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U., poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Po tym dniu obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu. Ustawodawca w zmienionym art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a - 2 ustawy o własności lokali. W konsekwencji, starosta stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia jest uprawniony i zobowiązany do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów można stwierdzić, że lokal spełnia - po pierwsze przesłanki techniczne samodzielności (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali), - po drugie czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali). Tym samym zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal spełnia kryteria techniczne i funkcjonalne, ale także został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. wyroki NSA z dni: 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19, 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3432/18 i sygn. akt II OSK 3435/18, 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2641/21, publ. CBOIS). Taki tryb postępowania oraz kryteria materialne wydawania zaświadczeń o samodzielności lokalu jest od daty wejścia w życie tej nowelizacji regułą. Oznacza to, że co do zasady ustanowienie odrębnej własności lokalu wymaga zbadania zgodności z dokumentacją planistyczną i budowlaną. Przed wydaniem zaświadczenia organ co do zasady może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże tylko w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności. Ponadto jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 18 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1262/21). Jeżeli kwestia objęta żądaniem wydania zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 218.). Zakres postępowania wyjaśniającego jest więc ograniczony do analizy posiadanej (przedstawionej organowi) dokumentacji oraz danych w zasobach pozostających do dyspozycji organu (zob. np. wyrok NSA z 13 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1555/21). Zaświadczenie o samodzielności, mimo iż polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu w oparciu nie tylko o materiały znajdujące się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji (dokumenty typu rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu) przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (por. uchwała NSA z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 2/09). Oznacza to, że starosta stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia bada spełnienie zarówno przesłanek odnoszących się do technicznej samodzielności lokalu (ust. 2), jak również wymagań dotyczących zgodności z przepisami planistycznymi i budowlanymi (ust. 1a). Jedynie lokal, który spełnia łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali może zostać uznany za lokal samodzielny. Warunki samodzielności lokalu w zakresie prawnym reguluje art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, wskazując na konieczność oceny przez starostę czy ustanowienie nieruchomości lokalowej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Zależności między decyzjami wydawanymi w toku procesu inwestycyjnego są oczywiste. Decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana po stwierdzeniu zgodności z planem miejscowym (w przypadku braku planu miejscowego decyzją o warunkach zabudowy), z kolei wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uzależnione jest od stwierdzenia zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projekcie budowlanym. Przepis art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali nie może być rozumiany w krańcowo, że ocena zgodności polega na szczegółowej weryfikacji pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, której konsekwencje mogą prowadzić do tego, iż nawet drobne nieścisłości między projektem budowlanym, czy inwentaryzacją powykonawczą, a inwentaryzacją lokali mieszkalnych i usługowych skutkować miałby odmową wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do tego, że starosta uzyskałby prawo do oceny zgodności budowy z przepisami planistycznymi i budowlanymi w sposób przynależny organom właściwym do orzekania w tych sprawach. Obowiązkiem starosty jest zbadanie, czy istnieją odpowiednie dokumenty lub skutecznie dokonano odpowiednich czynności, które umożliwiają wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, mogącego stanowić, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali, odrębną nieruchomość. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości organów obu instancji wywołała metodyka wyliczania powierzchni użytkowej lokali. Przy czym, parametr ten stwarza liczne problemy natury praktycznej i prawnej. Pomimo, że wiele obowiązujących aktów prawnych powołuje się na powierzchnię użytkową lokalu, to brak jest wprost jej definicji. Zgodnie z art. 57 ust. 1a Prawa budowalnego, w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego lub budynku z częścią mieszkalną, w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, zamieszcza się informację o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych, w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w art. 34 ust. 6 pkt 1 (rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 z późn. zm.). Natomiast powołane rozporządzenie odsyła do Polskiej Normy Budowlanej PN-ISO 9836. Na problematykę obliczania powierzchni użytkowej zwraca się uwagę także w publikacjach branżowych (https://rafalrychlicki.pl/aktualnosci/powierzchnia-uzytkowa-lokalu). Mając powyższe względy na uwadze, nie jest wystarczające do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie ustanowienie odrębnej własności lokali nastąpiłoby niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie, tylko z tej przyczyny, że na inwentaryzacji lokali mieszkalnych i usługowych wskazano dwa rodzaje powierzchni użytkowej (powierzchnię użytkową lokalu oraz powierzchnię użytkową lokalu podlegającą ujawnieniu w księdze wieczystej). Przy czym powierzchnia użytkowa lokali jest tożsama z powierzchnią użytkową lokali wskazaną w inwentaryzacji powykonawczej do pozwolenia na użytkowania, natomiast inna (o kilka m2) jest powierzchnię użytkowa lokali podlegająca ujawnieniu w księdze wieczystej). Różnica ta wynika z wliczenia do powierzchni lokali powierzchni pod ściankami działowymi. Bezspornym jest przy tym, że lokale wskazane w inwentaryzacji powykonawczej to są te same lokale, co objęte wnioskiem o zaświadczenie, różnica polega tylko w sposobie wyliczenia ich powierzchni użytkowej. Jakkolwiek wliczanie powierzchni pod ściankami działowymi do powierzchni lokalu wywołuje liczne wątpliwości prawne oraz oceniane jest jako sprzeczne z dobrymi obyczajami (por. wyroku Sąd Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r. IV Ca 1735/23), to nie prowadzi to do uznania w rozpoznawanej sprawie, że zachodzą podstawy do odmowy wydania zaświadczenia, z tej przyczyny, że wyodrębnienie samodzielnego lokalu jest sprzeczne z pozwoleniem na budowy i pozwoleniem na użytkowanie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 zw. z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że postanowienie Prezydenta obarczone jest wadą polegającą na niezamieszczenie w nim daty jego wydania, podczas gdy data wydania stanowi obligatoryjny element postanowienia, którego brak skutkuje wadliwością takiego rozstrzygnięcia. Znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy zawiera datę 24 maja 2024 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postanowiono w punkcie 2 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.