VII SA/Wa 2506/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Województwa [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] Minister Infrastruktury (dalej: "Minister", "organ") po rozpatrzeniu zażalenia Województwa [...] na własne postanowienie z dnia [...]czerwca 2019 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 17 maja 2019 r. Województwo [...], będące wspólnikiem M. Sp. z o.o. z siedzibą w N., zawiadomiło Ministra Infrastruktury o obejmowaniu przez Województwo [...] w 2019 r. nowych udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki, skutkującym osiągnięciem prawa wykonywania 43,34% głosów na zgromadzeniu wspólników. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Minister Infrastruktury, na podstawie art. 64 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1183, ze zm. – dalej: "Prawo lotnicze") oraz art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 Prawa lotniczego podmiot, który zamierza objąć udziały w spółce będącej właścicielem istniejącego lotniska użytku publicznego w ilości zapewniającej mu osiągnięcie lub przekroczenie 25%, 33% lub 49% ogólnej liczby głosów na zgromadzeniu wspólników tej spółki, jest zobowiązany zawiadomić o tym ministra właściwego do spraw transportu - pod rygorem nieważności. Powiadomienia należy dokonać na co najmniej 30 dni przed planowanym objęciem udziałów. W kontekście brzmienia tego przepisu Minister wskazał, że z analizy załącznika nr 1 do złożonego zawiadomienia wynika, że Województwo [...] aktem notarialnym z dnia 10 stycznia 2019 r. wniosło już do spółki M. Sp. z o.o. kwotę 5,980 mln zł, tym samym zwiększając swój udział w spółce z 31,41% do 33,84%. To działanie, zdaniem Ministra niewątpliwie spowodowało przekroczenie ustawowego progu 33% udziałów. Tym samym zamiar podjęcia wymienionej czynności, zgodnie z art. 64 ust. 1 Prawa lotniczego, wymagał wcześniejszego zawiadomienia ministra właściwego do spaw transportu pod rygorem nieważności. Zarząd Województwa przy tym podwyższeniu kapitału nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, tj. nie dokonał powiadomienia Ministra, o którym mowa w art. 64 ww. ustawy. Z tego powodu Minister uznał, że czynność podjęta w dniu 10 stycznia 2019 r. bez wcześniejszego zawiadomienia ministra właściwego do spraw transportu jest nieważna z mocy prawa. W konsekwencji powyższego, w ocenie Ministra pismo Województwa [...] z dnia 17 maja 2019 r., nie może być uznane za zawiadomienie, o którym mowa w art. 64 ust. 1 Prawa lotniczego, ani nie może skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w zakresie wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 64 ust. 4 Prawa lotniczego. W związku z tym Minister stwierdził, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W zażaleniu na to postanowienie Województwo [...] zarzuciło: - rażące naruszenie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 4 Prawa lotniczego, poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy z treści pisma z dnia 17 maja 2019 r. w żaden sposób nie można wywieść, że Województwo wnosiło o wszczęcie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego; - rażące naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego poprzez uznanie, że Województwo zobowiązane było do dokonania zawiadomienia w tym trybie; - wadliwe uznanie, że pismo Województwa z dnia 17 maja 2019 r. stanowiło "następcze zawiadomienie" dotyczące podwyższenia kapitału zakładowego i objęcie udziałów dokonane 10 stycznia 2019 r.; - rażące naruszenie art. 64 ust. 1 i 4 Prawa lotniczego w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wskazanie ich w podstawie prawnej postanowienia, w sytuacji gdy art. 64 ust. 1 nie stanowi podstawy do jakiegokolwiek działania dla Ministra, zaś art. 64 ust. 4 stanowi wyłącznie podstawę do wydania zakazu w formie decyzji administracyjnej; - naruszenie art. 29 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe oznaczenie strony i skierowanie postanowienia do osoby nie będącej stroną postępowania; - naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na sporządzeniu wadliwego, wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Minister Infrastruktury uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko Minister podniósł, że w okolicznościach sprawy i w świetle brzmienia art. 64 Prawa lotniczego Województwo miało obowiązek zawiadomić ministra właściwego do spraw transportu o zamiarze objęcia udziałów zapewniającej mu odpowiednio 25%, 33% lub 49% ogólnej liczby głosów na zgromadzeniu wspólników lub walnym zgromadzeniu. Takie zawiadomienie jest warunkiem ważności tej czynności, co wynika wprost z powyższego przepisu. Dodał, że w jego ocenie pismo z dnia 17 maja 2019 r. nie stanowiło zawiadomienia z powodu niewskazania przez Województwo [...] czynności jakich zamierza dokonać, w sposób umożliwiający Ministrowi ich ocenę, a nadto wskazanie w nim na czynności jakie miały już miejsce i zostały dokonane w dniu 10 stycznia 2019 r., bez uprzedniego zawiadomienia ministra właściwego do spraw transportu, skutkuje ich nieważnością. Minister ocenił, że stanowisko Województwa zawarte w zażaleniu, jakoby pismo z dnia 17 maja 2019 r. nie stanowiło wykonania obowiązku notyfikacji planowanej czynności, wynika z błędnej interpretacji art. 64 Prawa lotniczego, tym niemniej skoro stanowi oświadczenie złożone w toku postępowania administracyjnego, to należało uchylić zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. i umorzyć postępowanie w sprawie. Jednocześnie Minister stwierdził, że argumentacja Województwa [...], że jego pismo z dnia 17 maja 2019 r. nie stanowiło zawiadomienia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 Prawa lotniczego, gdyż nie istniał po jego stronie obowiązek notyfikacji, jest całkowicie błędna i pozostaje w sprzeczności z wykładnią art. 64 Prawa lotniczego. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2019 r. wniosło Województwo [...], domagając się jego uchylenia w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie pkt 2, pkt 3, pkt 4 i 6 uzasadnienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem i stanem faktycznym stwierdzenia zawarte w ww. punktach uzasadnienia postanowienia. W uzasadnieniu skargi z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano na dopuszczalność uchylenia wadliwej części uzasadnienia rozstrzygnięcia, zwłaszcza jeśli tę część można wydzielić bez wzruszenia pozostałej części. Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania ma charakter proceduralny i jako takie nie powinno zawierać dodatkowej wykładni przepisów prawa materialnego. W związku z tym za niezrozumiałą należy uznać tę część uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w której organ dokonał wykładni odnośnie czynności dokonanych przez skarżącego 10 stycznia 2019 r., jak i czynności przez niego planowanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiot kontroli Sądu w oparciu o kryterium legalności stawowi postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylające w całości własne postanowienie organu z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania i umarzające postępowanie w sprawie. Z uwagi na fakt, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania uznać należy, że do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przed organem I instancji tj. przepis art. 105 k.p.a. Ten z kolei określa, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot postępowania administracyjnego (sprawę administracyjną), określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jako konsekwencja bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania, może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż stanowiąca przedmiot tegoż postępowania sprawa administracyjna, jako sprawa indywidualnie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest połączeniem elementów tak podmiotowych, jak i przedmiotowych. Na tle art. 1 pkt 1 k.p.a. możemy wyróżnić następujące przesłanki konstruujące postępowania administracyjne (sprawę administracyjną będącą jego przedmiotem), tj. typ organu stosującego normę prawną, właściwość organu, charakter sprawy indywidualnej będącej przedmiotem postępowania oraz rodzaj rozstrzygnięcia. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby droga administracyjna była dopuszczalna i jednocześnie istniał przedmiot postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w określonych okolicznościach (faktycznych lub prawnych) przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego (tj organu administracji publicznej i indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie temu organowi) w formie decyzji administracyjnej. Innym słowy postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest sprawa indywidualna rozstrzygana decyzją administracyjną przez właściwy organ administracji, jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, decyzyjnej ingerencji organu w sferę określonych praw i obowiązków (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 889/19 – Lex nr 2755803). Zgodnie z art. 64 ust. 1 Prawa lotniczego kto zamierza nabyć lub objąć akcje lub udziały w spółce zakładającej lotnisko użytku publicznego albo spółce będącej założycielem lub właścicielem istniejącego lotniska użytku publicznego w ilości zapewniającej mu osiągnięcie lub przekroczenie odpowiednio 25%, 33% lub 49% ogólnej liczby głosów na zgromadzeniu wspólników lub walnym zgromadzeniu lub podejmuje inne działania, w wyniku czego stanie się podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 623) w podmiocie zakładającym lotnisko albo będącym założycielem lub właścicielem lotniska użytku publicznego, zawiadamia o tym ministra właściwego do spraw transportu - pod rygorem nieważności; nie zawiadamia się ministra właściwego do spraw transportu, gdy działania, o których mowa w ust. 1, stanowią koncentrację o wymiarze wspólnotowym w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (rozporządzenie WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw) (Dz. Urz. WE L 24 z 29.01.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 8, t. 3, str. 40). W takim przypadku do działań tych stosuje się przepisy tego rozporządzenia (ust. 2); zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się przed zamierzonym podjęciem działań, o których mowa w ust. 1. Działania te mogą być podjęte, jeżeli w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia minister właściwy do spraw transportu nie wyda zakazu, o którym mowa w ust. 4 (ust. 3); Minister właściwy do spraw transportu może, w drodze decyzji administracyjnej, zakazać - pod rygorem nieważności - nabycia akcji lub udziałów w ilości zapewniającej osiągnięcie lub przekroczenie progów, o których mowa w ust. 1, lub podjęcia innych działań, o których mowa w ust. 1, ze względu na zagrożenie porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego (ust. 4). W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył w dniu 17 maja 2019 r. do Ministra Infrastruktury pismo, w którym wskazał, że zawiadamia o obejmowaniu przez Województwo [...] w 2019 r. nowych udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki, skutkującym osiągnięciem prawa wykonywania 43,34% głosów na zgromadzeniu wspólników. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że poinformowanie Ministra ma służyć uniknięciu wątpliwości interpretacyjnych w zakresie przepisów ustawy Prawo lotnicze. Aby przyjąć, że dany podmiot składa zawiadomienie w trybie ww. art. 64 Prawa lotniczego, w sytuacji gdy treść złożonego pisma może budzić wątpliwości, należy przede wszystkim w sposób jednoznaczny ustalić wolę strony złożenia takiego właśnie zawiadomienia, zważywszy na konsekwencje, o których mowa w art. 64 ust. 1 Prawa lotniczego. W rozpatrywanym przypadku skarżący zdecydowanie podnosił, że ww. pismo nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, a także nie było zawiadomieniem w rozumieniu art. 64 ust. 1 Prawa lotniczego, wobec niespełnienia kumulatywnie przesłanek warunkujących złożenie takiego zawiadomienia. W ocenie Sądu taki sposób sformułowania pisma winien spowodować konieczność doprecyzowania rzeczywistej treści żądania skarżącego, wyjaśnienia w jakim trybie zostało ono złożone i co było intencją skarżącego. Treść tego pisma może bowiem świadczyć o tym, że miało ono charakter jedynie informacyjny, bądź też zmierzało do uzyskania od organu stanowiska w zakresie interpretacji przepisów Prawa lotniczego, na co mogłoby wskazywać sformułowanie zawarte w jego końcowej części, że "poinformowanie Ministra ma służyć uniknięciu wątpliwości interpretacyjnych w zakresie przepisów Prawa lotniczego". Tymczasem bez wyjaśnienia powyższej kwestii Minister Infrastruktury w I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nie wyjaśniając w istocie podstawy do zastosowania art. 61a k.p.a., a orzekając w II instancji uchylił własne postanowienie w całości i umorzył postępowanie, które w ogóle nie zostało wszczęte. Takie rozstrzygnięcia organu stoją w oczywistej sprzeczności ze sobą, tym bardziej, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odnosi się do podstawy podjętego rozstrzygnięcia o charakterze proceduralnym, a w całości zawiera wykładnię przepisów Prawa lotniczego materialnego, prowadzącą do stwierdzenia, że dokonana przez skarżącego czynność tj. objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki jest nieważna. Tym samym przyjęty przez organ sposób procedowania należy uznać za nieprawidłowy, naruszający w istotny sposób podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Art. 9 k.p.a. stanowi zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na organie administracji ciąży obowiązek zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli wnioskodawcy, jeżeli charakter pisma wniesionego przez niego może budzić wątpliwości. Organ nie może domyślać się, jaka jest treść wniosku i samodzielnie interpretować jego treści, zwłaszcza w sytuacji, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do rzeczywistej woli wnioskodawcy (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3363/15, z dnia 20 maja 2015 r., sygn. IV SA/Wa 320/15). Wydanie orzeczeń Ministra Infrastruktury bez ustalenia tych wszystkich okoliczności ma zdaniem Sądu charakter przedwczesny. W konsekwencji powyższego Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku uznając, że doszło do istotnego naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali charakter pisma z dnia 17 maja 2019 r. i tryb w jakim zostało wniesione i w zależności od wyjaśnień skarżącego, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.