VII SA/Wa 2507/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi A C na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ("Minister") utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...]z [...] lipca 2018 r., znak: [...]cofającą A C ("skarżący") upoważnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy na okres 12 miesięcy. Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W okresie od lipca do sierpnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadził kontrolę wystawionych przez skarżącego zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy. Lekarze orzecznicy w 34 na 38 przypadków określili wcześniejszą datę ustania niezdolności do pracy niż orzeczona w kontrolowanych zaświadczeniach. Ponadto skontrolowano 43 dokumentacje leczenia, a kontrola wykazała, że zaświadczenia lekarskie zostały wystawione bez udokumentowania rozpoznania stanowiącego podstawę orzeczonej niezdolności do pracy. W związku z powyższym ww. decyzją z [...] lipca 2018 r., organ I instancji cofnął skarżącemu upoważnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby, pobytu w szpitalu albo innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego, wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne albo o konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny na okres 12 miesięcy. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący popełnił liczne nieprawidłowości przy wystawianiu zaświadczeń lekarskich ZUS ZLA, co uzasadniało zastosowanie najdłuższego dopuszczalnego okresu cofnięcia uprawnień. Skargę na powyższą decyzję wniósł A C, wskazując, że decyzja organu I instancji została podjęta przez urzędniczkę, przeciwko której toczy się dochodzenie w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 271 Kodeksu karnego. Ponadto, w jego ocenie, wydana decyzja ingeruje w uprawnienia innych ubezpieczycieli niż Zakład Ubezpieczeń Społecznych – takich jak Kasa Rolniczych Ubezpieczeń Społecznych, służb mundurowych i ubezpieczycieli zagranicznych. Skarżący wniósł o "podjęcie postanowienia o zawieszeniu wydanej decyzji do czasu prawomocnego i ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy we wszystkich instancjach wymiaru sprawiedliwości". W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji orzekającej o cofnięciu A C - udzielonego decyzją z [...] września 1999 r., znak: [...]- upoważnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby, pobytu w szpitalu albo innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego, wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne albo o konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny na okres 12 miesięcy. Przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (j. t. Dz. U z 2017 r., poz. 1368) przewidują szereg rygorów związanych z ustalaniem prawa do świadczeń wymienionych w ustawie, a mających na celu zapobieżenie przypadkom nieuzasadnionej ich wypłaty. Przede wszystkim uprawnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy przyznaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych w drodze decyzji, po wcześniejszym złożeniu przez lekarza pisemnego oświadczenia, że zobowiązuje się do przestrzegania zasad orzekania o czasowej niezdolności do pracy i wykonywania obowiązków wynikających z przepisów ustawy - art. 54 ust. 1 ustawy. Zasady te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie trybu i sposobu orzekania o czasowej niezdolności do pracy, wystawiania zaświadczenia lekarskiego oraz trybu i sposobu sprostowania błędu w zaświadczeniu lekarskim (Dz. U z 2015 r., poz. 2013). Ponadto, zakres indywidualnej dokumentacji medycznej szczegółowo określa z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. poz. 2069). Zgodnie z nim zakres dokumentacji indywidualnej, oprócz oznaczenia podmiotu prowadzącego dokumentację, danych lekarza i danych identyfikujących ubezpieczonego, zawiera przede wszystkim informacje dotyczące stanu zdrowia i choroby oraz procesu diagnostycznego, leczniczego, pielęgnacyjnego lub rehabilitacji, w szczególności: 1) opis udzielonych świadczeń zdrowotnych, 2) rozpoznanie choroby, problemu zdrowotnego, urazu oraz ciąży, 3) zalecenia, 4) informacje o wydanych orzeczeniach, opiniach lekarskich lub zaświadczeniach, 5) informacje o lekach, wraz z dawkowaniem, lub wyrobach medycznych przepisanych pacjentowi na receptach lub zleceniach na zaopatrzenie w wyroby medyczne. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący wystawił zaświadczenia lekarskie o czasowej niezdolności do pracy ZUS ZLA: seria [...] nr [...]; seria [...] nr [...] seria [...] nr [...]; seria [...] nr [...]; seria [...] nr [...] seria [...] nr [...]). Jednocześnie z opinii lekarskich lekarza orzecznika ZUS dotyczących kontroli tych zaświadczeń wynika, że dokumentacja lekarska poprzedzająca wystawienie zaświadczenia lekarskiego jest prowadzona w sposób niepełny, tj.: bez zapisu niezbędnych informacji dotyczących pacjenta (brak wywiadu), wielokrotnie bez przeprowadzenia postępowania diagnostyczno-leczniczego (tak np. opinie lekarskie znajdujące się w aktach administracyjnych z dnia: 18 lipca 2017 r. (dwie opinie z tej daty), 19 lipca 2017 r., 21 lipca 2017 r., 26 lipca 2017 r., 8 sierpnia 2017 r., 9 sierpnia 2017 r., 10 sierpnia 2017 r. (trzy opinie z tej daty), 17 sierpnia 2017 r. Ponadto, z części skontrolowanych przez lekarzy orzeczników ZUS historii chorób w ogóle nie wynika, jaki lek jest stosowany (m.in.: opinia lekarska z 17sierpnia 2017 r. dotycząca zaświadczenia lekarskiego seria [...] numer [...]). W ocenie Sądu tego rodzaju postępowanie dawało Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych podstawę do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu upoważnienia do wystawiania zaświadczeń. Art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wystawiania zaświadczeń lekarskich, a w szczególności, gdy zaświadczenie lekarskie zostało wystawione bez przeprowadzenia bezpośrednio badania ubezpieczonego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może cofnąć upoważnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich na okres nie przekraczający 12 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Wobec spełnienia przesłanki określonej w powołanym przepisie Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł skorzystać z prawa cofnięcia skarżącej przyznanego wcześniej upoważnienia (vide wyrok NSA z 1 października 2014 r., sygn. akt II OSK 728/13). Ponadto, przytoczony przepis art. 60 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. posługuje się sformułowaniem "może", a to oznacza, że oparty jest na uznaniu administracyjnym. Organ może zastosować sankcję przewidzianą w tym przepisie. Może też od orzekania o tej sankcji odstąpić, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli (o czym stanowi art. 7 k.p.a.). Stosując wskazany przepis, organ ma więc prawo wyboru treści rozstrzygnięcia (w sytuacji zaistnienia zdarzenia przewidzianego w tym przepisie, bo oczywistym jest, iż przy braku takiego zdarzenia, dolegliwość w tym przepisie przewidziana nie może być zastosowana). Przy czym, uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. W wyroku z 20 marca 2007 r., sygn. akt GSK 345/06, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym" Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Ministra, co do tego, że skoro kontrolą objęto dokumentację medyczną dotyczącą ponad 70 wystawionych zaświadczeń lekarskich, a kontrole te wykazały nieprawidłowości i nie miały charakteru jednorazowego - ZUS orzekając w ramach uznania administracyjnego, uprawniony był do cofnięcia uprawnień na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły więc przyznanego im uznania administracyjnego, na mocy ww. art. 60 ust. 1 pkt 1. Rozstrzygając o cofnięciu skarżącemu przyznanego mu upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy, wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Organy te wyjaśniły dlaczego nie mogły spowodować odstąpienia od zastosowania wobec niego dolegliwości przewidzianej w ww. art. 60 ust. 1 pkt 1. Konkludując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, decyzja ta spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne sprawy. Została ona oparta na prawidłowych ustaleniach faktycznych i prawidłowej wykładni norm prawa materialnego. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi i - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.