VII SA/Wa 2509/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. S. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Starosta G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 5 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zgłoszenia A. S., wniósł sprzeciw dotyczący robót budowlanych polegających na remoncie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, tj. remoncie wentylacji, fundamentów, tarasu oraz ociepleniu budynku na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2010 r. A. S. zgłosiła zamiar wykonania prac remontowych polegających na remoncie: wentylacji, fundamentów i tarasu oraz ociepleniu budynku. Do zgłoszenia dołączyła: oświadczenie inwestora o dysponowaniu w 5/6 nieruchomością na cele budowlane oraz protokół z 5-letniego przeglądu budynku z załączonym opisem stanu technicznego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta G. nałożył na inwestorkę obowiązek uzupełnienia dokumentów w sprawie o: - uzyskanie na remont zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdyż budynek jest zlokalizowany w strefie Zespołu Urbanistyczno-Krajobrazowego miasta M., - uzupełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele remontowe lub budowlane o wpis nr dokumentu, z którego wynika tytuł prawny do dysponowania daną nieruchomością wraz z wyrażonymi zgodami osób z tytułu współwłasności, - dołączenie kopii mapy zasadniczej z zaznaczeniem budynku objętego zgłoszeniem w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pismem z dnia 22 sierpnia 2010 r. A. S. ustosunkowała się do ww. postanowienia Starosty, nie wykonując wszystkich nałożonych nim obowiązków. W dniu 24 sierpnia 2010 r. wpłynęło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w M., prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia. Postanowienie nakładało także na A. S. i M. Z. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót. Organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy Prawa budowlanego przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów. Drugi rodzaj sprzeciwu, znajdujący oparcie w art. 30 ust. 6 ustawy, dotyczy zamierzenia budowlanego, którego realizacja nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. W ocenie Wojewody, inwestorka nie wypełniła wszystkich zaleceń postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. nie przedstawiła zgody współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie remontu. Organ dodał, że z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych wynika, że w dniu 27 lipca 2010 r. w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym zostały przeprowadzone oględziny, które wykazały, że inwestorka prowadziła roboty remontowe samowolnie, bez wymaganego prawem zgłoszenia. Organ stwierdził, iż zgłoszenia dokonano dopiero 30 lipca 2010 r., a więc po dacie oględzin przeprowadzonych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Wojewoda zauważył, iż w związku z samowolnym wykonywaniem prac remontowych przez współwłaścicielki A. S. i M. Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. prowadzi postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy podał, że Starosta G. działając zgodnie z obowiązującym prawem, zgłosił sprzeciw do zgłoszenia projektowanych robót z dwóch powodów: - inwestorka nie przedstawiła w wyznaczonym terminie wszystkich dokumentów określonych w postanowieniu nr [...], w tym zgody współwłaścicielki M. Z., - roboty remontowe zostały rozpoczęte przez inwestorkę samowolnie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. zarzucając, iż zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej, Wojewoda [...] nieprawidłowo powołał się na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące innych robót i w dniu wydania decyzji w całości uchylone przez organ II instancji. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda odmówił mocy dowodowej dokumentacji, potwierdzającej istnienie zagrożenia zdrowia oraz konieczność wykonania prac nakazanych przez art. 70 Prawa budowlanego, a w szczególności: protokołowi oględzin PINB, protokołowi oględzin Sanepidu, 5-letniemu obowiązkowemu przeglądowi stanu technicznego budynku, zaświadczeniom lekarskim. Zdaniem skarżącej, Wojewoda zignorował art. 201 i 204 Kodeksu cywilnego, które określają osobę zobowiązaną do wykonania art. 70 Prawa budowlanego pod groźbą sankcji karnych. Stwierdziła, iż organ błędnie zastosował wykładnię art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż art. 30 nie może być podstawą do żądania przedstawienia dokumentów bez wykazania, że mają one związek ze sprawą, w tym przypadku – z wykonaniem art. 70 Prawa budowlanego. Ponadto, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 139 k.p.a. ze względu na pogorszenie sytuacji inwestorki, ponieważ uniemożliwiono przeprowadzenie prac usuwających zagrożenie zdrowia i narażono ją na konsekwencje karne z tytułu braku wywiązania się z obowiązku nałożonego przez art. 70 Prawa budowlanego w przypadku zaistnienia uszczerbku na zdrowiu osoby trzeciej. Uniemożliwiono skarżącej także należne wykorzystanie posiadanych zasobów mieszkaniowych, bez narażenia się na uszczerbek na zdrowiu, zmuszając do szukania alternatywnej przestrzeni mieszkalnej. Skarżąca zauważyła, iż postępująca dewastacja budynku i wzrost kosztów remontu powoduje znaczne straty finansowe. Dodała, że okoliczności te spowodowały również znaczne straty z tytułu dezorganizacji życia osobistego skarżącej. Zdaniem skarżącej, wydaje się wysoce nieprawdopodobne, aby Wojewoda działając w dobrej wierze mógł podjąć próbę wykazania, że istnieją podstawy prawne do wymuszenia utrzymywania budynku mieszkalnego w stanie zagrażającym zdrowiu mieszkańców i do wymuszania zachowań, które są objęte sankcjami karnymi z art. 91a i 92 Prawa budowlanego. Skarżąca zauważyła także, iż w uzasadnieniu decyzji zostało pominięte, że podstawą prawna do przeprowadzenia prac będących przedmiotem zgłoszenia jest art. 70 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [..], utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu dotyczącego robót budowlanych, polegających na remoncie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu dotyczącego robót budowlanych stanowił art. 30 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 30 ust. 5 zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Należy zauważyć, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta G. nałożył na A. S. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o określone w nim dokumenty w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia wynika, że zostało ono doręczone skarżącej w dniu 20 sierpnia 2010 r. W odpowiedzi na powyższe postanowienie, pismem z dnia 22 sierpnia 2010 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia. W sytuacji gdy – zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego – organ nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 5) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w przypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08). A zatem, decyzja Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu została wydana przedwcześnie, tj. zanim rozpoczął się na nowo bieg terminu do zgłoszenia sprzeciwu. W uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta G. wskazał, że inwestorka zgłosiła zamiar prowadzenia robót budowlanych, które rozpoczęła przed terminem dokonania tego zgłoszenia. Zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Jako podstawę materialno-prawną decyzji o sprzeciwie organ wskazał więc także przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, iż decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w M. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W zażaleniu A. S. wskazywała, że od listopada 2009 r. na posesji nie były prowadzone żadne prace budowlane. Prace zakończone na jesieni 2009 r. zostały zaś potwierdzone protokołem odbiorczym, będącym w dokumentacji sprawy. Podczas ponownych oględzin przeprowadzonych w dniu 29 października 2010 r. potwierdzono zaś, że roboty budowlane nie są wykonywane, natomiast prace remontowe nie są zakończone. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. wskazał, że kwestie stanu technicznego obiektu oraz prawidłowości wykonanych robót budowlanych zostaną rozstrzygnięte w postępowaniu prowadzonym w sprawie stanu technicznego obiektu w trybie przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych, natomiast nie istnieją przesłanki wynikające z art. 51 Prawa budowlanego. A zatem, w dacie orzekania przez organ odwoławczy postanowienie o wstrzymaniu wykonania przedmiotowych robót budowlanych nie istniało w obrocie prawnym, a prace remontowe nie były wykonywane. Ustalenie przez organ, że inwestor rozpoczął roboty budowlane przed dokonaniem zgłoszenia powinno skutkować umorzeniem postępowania prowadzonego przed organem architektoniczno-budowlanym z uwagi na jego bezprzedmiotowość i powiadomieniem organów nadzoru budowlanego o tzw. samowoli budowlanej. Do ich kompetencji będzie należała ocena charakteru wykonanych robót budowlanych i podjęcie stosownych działań (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1470/09). Wskazać należy, że zaskarżona decyzja jest także wadliwa, gdyż narusza art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, który stanowi jej materialno-prawną podstawę. Przepis ten określa termin dla organu do wniesienia sprzeciwu. Termin ten ma charakter materialny i przekroczenie go pozbawia organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Przesłanki wniesienia sprzeciwu określone zostały w ust. 2 i 6 pkt 1-3 cytowanego przepisu. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący i nie może być interpretowane rozszerzająco. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w skardze wyjaśnić należy, iż obowiązek usunięcia nieprawidłowości, o którym mowa w art. 70 Prawa budowlanego, wynika z ustaleń przeprowadzonej kontroli stanu technicznego utrzymania obiektu. Obowiązek ten jest potwierdzany w protokole z kontroli obiektu budowlanego, a protokół z takimi adnotacjami wykonujący kontrolę powinien niezwłocznie przekazać do właściwego organu nadzoru budowlanego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.