VII SA/Wa 2514/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku skargę oddala Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] marca 2007 r. wszczął z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania domu opieki "[...]"- znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości S., gmina M., w budynku byłej szkoły podstawowej. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na ww. nieruchomości budynek, wcześniej użytkowany jako szkoła podstawowa, został przeznaczony obecnie na dom opieki "[...]" dla osób starszych. W dniu oględzin przebywało tam 34 pensjonariuszy, umieszczonych w dziewięciu pokojach. W budynku znajdowały się ponadto pomieszczenia gospodarcze. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że w świetle ww. ustaleń, zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego i warunki higieniczno - sanitarne przedmiotowego budynku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. organ pierwszej instancji wstrzymał użytkowanie domu opieki "[...]"' oraz nałożył na właściciela G. M. obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji. Następnie, wobec niewykonania ww. obowiązku, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., organ pierwszej instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku użyteczności publicznej o funkcji domu opieki "[...]" tj. przywrócenia funkcji obiektu szkoły podstawowej, położonego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w miejscowości S., gmina M.. W sentencji decyzji organ nie określił adresata nakazu. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wnieśli K. K. oraz Wójt Gminy M.. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. K. umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy M. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. i nakazał Gminie M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku użyteczności publicznej o funkcji dom opieki "[...]" tj. przywrócenie funkcji obiektu szkoły podstawowej, położonego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości S., gmina M.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał przepis art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wskazał, że przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć, w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Organ drugiej instancji podkreślił, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Inspekotor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył na Gminę M. obowiązek przedstawienia w terminie 5 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia stosownych dokumentów. Gmina M. nie przedstawiła ww. dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, iż wykorzystywanie budynku dawnej szkoły jako domu opieki dla osób starszych stanowi zmianę sposobu jego użytkowania i nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, zatem organ pierwszej instancji miał podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku oraz nałożenia obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów określonych w art. 71 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na niewykonanie obowiązku zasadne było orzeczenie o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 71a ustawy Prawo budowlane, nie określa podmiotu, który powinien dokonać zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, najemca nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a, kiedy toczy się ono na podstawie przepisów z rozdziału VI ustawy Prawo budowlane. Umowa najmu bowiem jest umową zobowiązaniową, regulującą stosunki pomiędzy najemcą, a właścicielem bądź zarządcą budynku. Umowa ta, nie powoduje żadnego skutku o charakterze materialnoprawnym, który zgodnie z art. 28 k.p.a mógłby w tym wypadku stanowić podstawę interesu prawnego. Sama umowa najmu, pomiędzy Gminą M. (wynajmujący), a K. K. (najemca) zdaje się potwierdzać, że właściciel był świadomy w jakim celu oddaje najemcy do użytkowania dom poprzez wskazanie w § 2 pkt 1 tej umowy "Wynajmujący oddaje w najem Najemcy opisaną w § 1 zabudowaną nieruchomość z przeznaczeniem na Dom Pomocy dla osób dorosłych. " Organ odwoławczy, uzasadniając rozstrzygnięcie, w szczególności związane z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji podkreśłił, że sentencja decyzji powinna być sformułowana jasno i precyzyjnie, aby była zrozumiała dla stron bez uzasadnienia, tymczasem organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji nie określił jednoznacznie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją, czym spowodował jej wadliwość. Taka wadliwość decyzji organu pierwszej instancji uzasadniała uchylenie tej decyzji w całości i orzeczenie na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, że wskazaniem, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spornego budynku, skierowany jest do Gminy M.. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Gmina M., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenia zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 8, 9 12 k.p.a. oraz art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wskazała, iż organ odwoławczy nie zbadał właściwie problemu zawarcia umowy najmu i uzgodnień odnośnie wykonania prac adaptacyjnych. Wszelkie zaniechania formalno-prawne najemcy powinny obciążąć faktycznego użytkownika budynku, czyli najemcę. Skarżąca Gmina M. podkreśliła, że obiekt po zlikwidowanej szkole podstawowej nie będzie wykorzystywany do celów jakim służył. W myśl postanowień zawartych w decyzji organu odwoławczego jedyna możliwą forma przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest wypowiedzenie umowy najmu, a była to, po licznych próbach, jedyna możliwość realnego wykorzystania budynku. Gmina nie ma interesu w dokonywaniu na własny koszt zmian i przystosowań w spornym obiekcie z uwagi na konieczność dokonywania inwestycji w innych dziedzinach życia istotnych dla jej sprawnego funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Jak wynika z akt sprawy, właściciel nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem Gmina M., zawarła z K. K. umowę najmu tej nieruchomości, wskazując jej przeznaczenia na Dom Pomocy dla osób dorosłych. Ponadto w § 6 umowy zawarto postanowienie, że planowane adaptacje i przebudowy budynku muszą być wykonane zgodnie z obowiązującym prawem oraz wymagają pisemnej zgody wynajmującego., zaś w § 9 wskazano, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest to, że doszło do samowolnej, wykonanej przez najemcę obiektu, zmiany sposobu jego użytkowania. Podjęte w tym zakresie postępowanie legalizacyjne, upadło wobec nie wykonania przewidzianych prawem procedur przez zobowiązaną do tego Gminę M. – właściciela obiektu. Wskazać należy, że zaskarżona i poprzedzająca ja decyzja zapadły w trybie procedury przewidzianej w przepisie art. 71a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane . Ponadto w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 ww. przepisu albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było w szczególności to, kto może być adresatem nakazu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Adresata decyzji, w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie określają ww. przepisy. Wskazać jednak należy, że przepisy te pochodzą z rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane odnoszącego się do utrzymania obiektów budowlanych. Obowiązek ten w świetle przepisu art. 61 ustawy Prawo budowlane, spoczywa zaś na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Co oczywiste, najemca nie ma żadnego z tych przymiotów. Sąd, w niniejszej sprawie, w pełni akceptuje prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym na właścicielu obiektu ciąży obowiązek dbałości o to, by obiekt ten był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, niezależnie od tego czy sam ten obiekt wykorzystuje, czy też oddał go do używania innemu podmiotowi ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 508/07 LEX nr 505941). Nawiązując do umowy najmu wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 662 § 1 k.c. wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu. Zarzuty skarżącej gminy, o niecelowości przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku są w niniejszym postępowaniu bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny jak wskazano wyżej nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Sąd stwierdza ponadto, że zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 16 k.p.a. ), uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł określając adresata tej decyzji . Było to możliwe w tym trybie, gdyż jednoznacznie z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i jego wcześniejszego postanowienia wynikało, kto jest adresatem decyzji. Mimo to, decyzja organu pierwszej instancji tak jak została zredagowana naruszała prawo – art. 107 k.p.a.. Decyzja organu II instancji w pełni odpowiada przepisom prawa. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.)