VII SA/Wa 2522/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi Ambasady R. w R. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 lipca 2019 r. nr XV/347/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Wiejskiej oddala skargę Ambasada Republiki [...] (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady [...]z dnia 4 lipca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] (dalej: "plan miejscowy"). Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 2 pkt 1 -13, art. 6 ust. 1-2, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 roku Kodeks cywilny ( Dz. U. z 2014 roku, poz. 121 ze zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 21, 64 ust. 1, 2., Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 21 ust. 1 oraz 2 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w [...] w dnia [...] kwietnia 1961 r. przyjętej, ratyfikowanej i potwierdzonej przez Polską Rzecząpospolitą Ludową w dniu 26 lutego 1965 r. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: ustalenie zbyt rygorystycznych zasad kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania całkowitego terenu stanowiącego własność Ambasady, które de facto uniemożliwiają Ambasadzie jakąkolwiek rozbudowę istniejących budynków lub dokonania zmian w zabudowie terenu, co skutkuje pozbawieniem Skarżącego możliwości właściwego i prawidłowego korzystania z własności nieruchomości oraz ogranicza w sposób nieuprawniony i zbyt inwazyjny realizację misji dyplomatycznej Ambasady Republiki [...]. Zdaniem skarżącej, powyższe stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy z uwagi na nieproporcjonalną ingerencją w sferę chronionych praw Ambasady [...]. 2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 2 oraz art. 32. ust. 1. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego przez określenie warunków zabudowy i korzystania z terenów w sposób niezgodny z zasadą równości bowiem w najbliższym sąsiedztwie terenu [...] na którym ustanowiona jest Ambasada Republiki [...] są wyszczególnione tereny [...] oraz [...]. Dla których to terenów zostały określone bardziej korzystne zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania niż dla terenu [...]. Tym samym Organ dokonał nadmiernego obciążanie jednych kosztem drugich, gdyż zróżnicował warunki zabudowy zależnie od podmiotu właścicielskiego bez przedstawienia jakiejkolwiek zasadnej argumentacji w tym zakresie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w jakiej obejmuje ona działki nr ew. 18 i 20 (obręb: 5-06-05) oznaczone jako tereny 9.UD, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W ocenie skarżącej doszło do bezpodstawnego naruszenia wartości interesu publicznego oraz interesu indywidualnego z uwagi na nadużycia władztwa planistycznego. Nieproporcjonalność władczej ingerencji wyraża się w braku właściwego wyważenia kolidujących ze sobą wartości, które muszą być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ również naruszył zasady równości wobec prawa poprzez przyjęcie rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem, poprzez nadmierne obciążanie jednych kosztem drugich. Organ dokonał różnych rozwiązań dla właścicieli bez przedstawienia jakiejkolwiek zasadnej argumentacji w tym zakresie, chociaż sytuacja prawna podmiotów jak i faktyczna jest zbliżona jak nie tożsama wobec siebie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2021, poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art.14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnienie dla skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, którego interes znajduje ochronę w przepisach prawa cywilnego (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99). Sąd zauważa przy tym, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając ją np. uprawnień lub uniemożliwiając jej ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W tym też kontekście Sąd stwierdza, że posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem skarżąca jest właścicielem działek nr ew.18 i 20 położonych przy Al. Ujazdowskich 12 i 14 w Warszawie , objętych kwestionowanym w części planem. I tak, Sąd zauważa, że kompetencja do ustalania przez gminy pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym , przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym składała się na przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2081/11, badając granice ww. władztwa: "Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki". I dalej, jak słusznie zaznaczył NSA w przywołanym wyroku "Stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych". Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym . Upoważnia ona gminy, do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP. Gmina ma oczywiście prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Zatem, uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, a prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Podkreślenia wymaga, że plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem pozostawać powinien w zgodności z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Z tych przyczyn uzasadnionym było w pełni uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U z 2003r., Nr 162, poz. 1568) oraz wytycznych konserwatorskich wydanych dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...]. Działki ewidencyjne nr 18 i 20 z obrębu [...] znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] uchwalonym Uchwałą Rady [...] z dnia [...] lipca 2019r. Nr [...] i znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Okolicznością bezsporną pozostaje, że budynki posadowione na działkach nr ew. [...]- pałac z oficyną wzniesiony między 1882r. a 1885r. oraz willa " [...]" są indywidualnie wpisane do rejestru zabytków decyzją z dnia 1 lipca 1965r. Przedmiotowe działki znajdują się także w obszarze Pomnika Historii, obszarze zabytków archeologicznych nr 868, obszarze w strefie KZK - ochrony krajobrazu kulturowego [...], co oznacza, że podlegają szerokiej ochronie ze względu na najwyższe walory kulturowe, historyczne i krajobrazowe. Z samego z faktu wpisania obszaru do rejestru zabytków nie wynika całkowity zakaz podejmowania działań na tym obszarze. Natomiast konsekwencją tego stanu rzeczy jest, iż na obszarze tym obowiązuje prymat działań konserwatorskich nad inwestycyjnymi oraz ograniczenie prawa własności, w związku z wpisem tego terenu do rejestru zabytków i objęcia go ochroną prawną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tego względu na obszarze tym dopuszczalne są tylko takie działania, które zmieniając istniejący układ przestrzenny wpisują się w historyczne założenie urbanistyczne, stanowią dopełnienie istniejącej zabudowy o walorach zabytkowych i architektonicznych, respektując jej skalę i charakter stylowy, a ponadto nie skutkują trwałym uszczerbkiem na chronionych walorach tego zabytkowego zespołu. Podkreślić trzeba, że szczegółowe ustalenia w kwestii dopuszczalnych pod względem konserwatorskim działań na terenie ww. obszaru wpisanego do rejestru zabytków zawarte są jedynie w ustaleniach miejscowego planu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, między innymi przez określenie stref konserwatorskich i wprowadzenie dla nich ustaleń w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu; - określanie linii zabudowy, czy określanie wysokości i intensywności zabudowy. Jednocześnie w myśl art. 18 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami , ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego powiatu, strategii rozwoju gmin, strategii rozwoju ponadlokalnego, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W strategiach, analizach, planach i studiach: - uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, - określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu, - ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami. Zgodnie z § 27 ust 1 zaskarżonej uchwały dla terenu 9.UD określono: przeznaczenie podstawowe: usługi związane z przedstawicielstwami międzynarodowymi; 2) przeznaczenie dopuszczalne: usługi kultury, nauki, zabudowa mieszkaniowa i mieszkania związane z funkcja podstawową. 2.-dla terenu 9.UD określa się zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania: 1) ustala się zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem ustaleń § 5 pkt 2 lit. a, b, c, d; 2) zakazuje się nadbudowy istniejących budynków; 3) ustala się maksymalną wysokość zabudowy - 16,0 m; 4) ustala się maksymalną intensywność zabudowy - 2,0; 5) ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 5%. W tym miejscu podkreślić trzeba, że z wytycznych konserwatorskich rejonu ul. Wiejskiej sporządzonych w 2007r., wynika dla budynków położonych na przedmiotowych działkach między innymi zakaz rozbudowy i nadbudowy, ochrona formy, rozplanowania, architektury i wystroju wnętrz, a także ochrona układu przestrzennego w granicach działki, zakaz wtórnej parcelacji i wprowadzania nowej zabudowy. Wytyczne te zostały sporządzone na potrzeby uchwalania Planu a ograniczenia Planu są w większość powieleniem tych zaleceń i wiążących ustaleń Studium. Tak rozległa ochrona ma zapewnić zachowanie dziedzictwa kulturowego - co jest możliwe w świetle art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków. Należy także podkreślić, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019r. uzgodnił pozytywnie przedłożony mu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...]. Jak zostało to wyżej wyjaśnione, władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 3 ust. 1, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. (art. 3 ust. 1 oraz 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Podkreślić należy, że polityka ładu przestrzennego umożliwia, w granicach obowiązujących ustaw, podejmowanie różnego rodzaju kroków służących zachowaniu (w granicach możliwości faktycznych) walorów historycznych czy kulturowych danego miejsca. W tym wypadku plan służy zachowaniu pierwotnie ukształtowanego układu architektonicznego w jak największym stopniu. Plan zabrania przede wszystkim nadbudowy istniejących budynków, a poprzez ustalenie parametrów maksymalnej intensywności zabudowy oraz minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej ogranicza w sposób zasadniczy możliwość rozbudowy tych budynków. Tego rodzaju działanie nie narusza, w ocenia Sądu, w sposób niezgodny z prawem i zasadą proporcjonalności uprawnień właścicielskich. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zastosowane przez gminę ograniczenia mieszczą się w dozwolonych ramach ustawowych i nie naruszają zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu, działania planistyczne zawsze w jakimś stopniu muszą ingerować w prawa własności. W innym wypadku niewykonalne byłyby jakiekolwiek próby ukształtowania ładu przestrzennego, gdyż prawo własności, chronione art. 140 kodeksu cywilnego miałoby priorytet nad innymi prawami. Tymczasem z art. 5 Konstytucji R.P. wynika nakaz ochrony przez Państwo dziedzictwa narodowego. Te dwie prawnie chronione wartości zostały przy sporządzaniu planu w racjonalny sposób uwzględnione, co doprowadziło z jednej strony do zagwarantowania ochrony dziedzictwa narodowego. Ochronie polegają pierwotne formy architektoniczne, a zasady ładu przestrzennego zezwalają na podejmowanie kroków służących zachowaniu (w granicach możliwości faktycznych) walorów historycznych i kulturowych danego miejsca. Podkreślić należy, że skoro, zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach – tak jak w niniejszej sprawie – może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazuje uwzględnianie w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zabytków bez względu na stan zachowania właśnie po to, aby zapobiec przekształceniu zabytków powodujących utratę ich wartości historycznej, kulturowej bądź też zapobiec dalszym niepożądanym przekształceniom zabytków. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, str.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125). Zawsze w sytuacjach, gdy w procesie planistycznym wchodzą w grę sprzeczne interesy, interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości, interes społeczny, gminny konieczne jest wyważenie tych interesów, a wnioski wysnute z wyważania tych interesów i motywy, które do doprowadziły do tych wniosków winny znaleźć odzwierciedlenie w procedurze planistycznej. W niniejszej sprawie organ planistyczny dokonał takiego wyważenia interesów i starał się uczynić zadość ochronie zabytków i ochronie prawa własności. Oczywistym jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, czy też prawa użytkowania wieczystego, które jest silnym prawem rzeczowym, bliskim prawu własności. Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2014r. w sprawie sygn.akt II OSK 906/13, że " dopuszczalna jest sytuacja , gdy plan miejscowy ma za zadanie chronić zabytki przed przekształceniem, w tym " przeciąć" możliwość przekształcania zabytków innych niż wpisane do rejestru zabytków, zanim na skutek przebudowy zostaną unicestwione". Wprowadzone w zaskarżonym planie zakazy i ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organ miał zarówno na względzie konieczność ochrony zabytków jak istotę prawa własności. Nietrafnym jest także zarzut naruszenia przez organ planistyczny zasady równości z uwagi na fakt, że najbliższym sąsiedztwie terenu 9.UD znajdują się tereny oznaczone w planie jako [...] dla których zostały określone bardziej korzystne zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania niż dla terenu [...]. Wyjaśnić trzeba, że tereny ([...]) ,znajdujące się wzdłuż ulicy [...]nie mają możliwości nadbudowy, a zapis dotyczący maksymalnej wysokości odnosi się do zabudowy istniejącej, tak jak w terenu [...]. 2. Dla terenu [...] określa się zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania: 1) ustala się zachowanie istniejącej zabudowy do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem ustaleń § 5 pkt 2 lit. a, b, d; zakazuje się nadbudowy istniejącego budynku; ustala się maksymalną intensywność zabudowy - 5,0; ustala się maksymalną wysokość zabudowy - 24,0 m; ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 0%. Dla terenu [...] określa się zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania: 1) ustala się zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem ustaleń § 5 pkt 2 lit. a, b, d; zakazuje się nadbudowy istniejących budynków; ustala się maksymalną intensywność zabudowy - 4,0; ustala się maksymalną wysokość zabudowy — 24,5 m; ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 0%. Dla terenu [...] określa się zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania: 1) ustala się zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem ustaleń § 5 pkt 2 lit. a, c, d; zakazuje się nadbudowy istniejących budynków; dopuszcza się realizację usług z zakresu przeznaczenia uzupełniającego na maksimum 20% powierzchni użytkowej budynku przeznaczenia podstawowego, realizowane jako wbudowane lokale użytkowe; ustala się maksymalną intensywność zabudowy - 2,0; ustala się maksymalną wysokość zabudowy -16,0 m; ustała się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 10%; zakazuje się grodzenia terenu od strony Alei Ujazdowskich Również możliwości rozbudowy są równorzędne z możliwościami ustalonymi dla działki nr ew. 18 i 20- zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem ustaleń § 5 pkt 2 lit. a, b lub c i d; W § 5 ust. 1. Ustala się ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego: 2. w zakresie realizacji zabudowy poprzez: a) sytuowanie budynków zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu liniami zabudowy, przy czym: nowe budynki oraz budynki rozbudowywane należy lokalizować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi w przepisach szczegółowych dla terenów, dopuszcza się zachowanie, bieżącą konserwację, przebudowę istniejących budynków wykraczających poza wyznaczone linie zabudowy przy zachowaniu przepisów ogólnych i szczegółowych dla terenów, nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy nie odnoszą się do podziemnych części budynków, w tym parkingów podziemnych i wjazdów do nich oraz innych budowli podziemnych, które nie wystają ponad poziom terenu, w szczególności garaży podziemnych, przejść dla pieszych oraz pasaży podziemnych, linie zabudowy nie odnoszą się do wskazanego na rysunku planu maksymalnego zasięgu parkingu, który można realizować zgodnie z przepisami szczegółowymi dla terenów, b) w przypadku lokalizacji zabudowy zgodnie z obowiązującymi liniami zabudowy dopuszcza się: wycofanie w stosunku do wyznaczonych linii zabudowy lica ściany frontowej budynku na głębokość nie większą niż 3,0 m, na odcinkach, których suma nie przekracza 1/3 całej jej długości lub w pierwszej kondygnacji budynków, w której lokalizowane są usługi, wysunięcie poza wyznaczoną linię zabudowy, na odległość nie większą niż 2,0 m, nadwieszeń w szczególności: balkonów, loggii, wykuszy oraz elementów termomodernizacji lub elementów wejść do budynków w szczególności: schodów, podestów, daszków, pochylni, -c)w przypadku lokalizacji zabudowy zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dopuszcza się wysunięcie poza wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy o maksimum 2,0 m, elementów wejść do budynków w szczególności: schodów, podestów, daszków, pochylni, dźwigów osobowych (wind) oraz elementów termomodernizacji. -d)zakazuje się realizacji wysunięć, o których mowa w lit. b i c poza granicę obszaru objętego planem, (...) Oceniając powyższe zapisy planu wskazać trzeba, że budynki objęte ochroną GEZ oraz znajdujące się w rejestrze zabytków są chronione w obrysie. Tereny całkowitej ochrony gdzie występują zabytki w ust.2 pkt 1 dopuszczają jedynie możliwość przebudowy i remontu. Sąd podziela pogląd organu, że bez znaczenia dla oceny skargi pozostają ustalenia planu dla jednostki 21 UAc (budynek sejmu), z którym działki nr ew. [...] ani nie sąsiaduje ani nie leży przy tej samej ulicy. Natomiast w obszarze jednostek [...], również przywołanych w skardze- możliwość rozbudowy dotyczy tylko budynków niechronionych zapisami konserwatorskimi, jednakże wszystkie budynki istniejące mają zakaz nadbudowy. Dopuszczalna rozbudowa dotyczy tylko budynków niechronionych i to z zachowaniem innych parametrów ograniczających jak np. wskaźnik intensywności zabudowy czy udział powierzchni biologicznie czynnej Dla terenu [...] określa się zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania: ustala się zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem ustaleń § 5 pkt 2 lit. a, b, c, d; zakazuje się nadbudowy istniejących budynków; ustala się maksymalną intensywność zabudowy - 4.5; ustala się maksymalną wysokość zabudowy - 24,0 m; ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej — 5%; 6) dopuszcza się zachowanie istniejącego budynku mieszkalnego - dominanty wysokościowej, przy czym zakazuje nadbudowy Dla terenu [...] określa się zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania: ustala się zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem ustaleń § 5 pkt 2 lit. a, c, d; zakazuje się nadbudowy istniejących budynków; ustala się maksymalną intensywność zabudowy — 5,5; ustala się maksymalną wysokość zabudowy - 30,0 m; ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 0% Konkludując w ocenie Sądu przy sporządzaniu zaskarżonego planu nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p w związku z art. 1 ust 2 pkt 1-13 oraz art. 6 u.p.z.p. jak również Sad nie podzielił poglądu o naruszeniu art. 21, 64 ust. 1, 2., Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 21 ust. 1 oraz 2 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w Wiedniu w dnia 18 kwietnia 1961 r. przyjętej, ratyfikowanej i potwierdzonej przez Polską Rzecząpospolitą Ludową w dniu 26 lutego 1965 r. Artykuł 21 ust 1 i 2 przywołanej Konwencji stanowi, że Państwo przyjmujące powinno zgodnie ze swym ustawodawstwem ułatwić na swym terytorium nabycie przez państwo wysyłające pomieszczeń koniecznych dla jego misji bądź pomóc mu w uzyskaniu takich pomieszczeń w inny sposób. Nie oznacza to jednak, że państwo przyjmujące, realizując ten obowiązek, powinno pomijać w jakimkolwiek zakresie wewnętrzny porządek prawny. Wymagane ułatwienie ma zawsze następować w zgodzie z ustawodawstwem wewnętrznym. Oznacza to w szczególności, że państwo przyjmujące może i powinno, korzystając z majątku pozostającego w jego dyspozycji, zapewnić możliwości funkcjonowania przedstawicielstwa państwa wysyłającego lub też podjąć czynności faktyczne ułatwiające zawarcie stosownych umów przez państwo wysyłające z dysponentami odpowiednich lokali i nieruchomości. Analiza treści art. 21 konwencji wskazuje zatem, że przepis ten dotyczy relacji pomiędzy państwami będącymi stronami konwencji, a nie skutków działalności danego państwa na terytorium innego państwa związanej z udziałem w zwykłym obrocie gospodarczym i cywilnym (acta iure gestionis). Wobec tego przywołany przez skarżącą przepis konwencji nie może odnosić się w jakikolwiek sposób do przedmiotowej sprawy . Konkludując Sąd uznał, że zarzuty skargi nietrafnie zarzucają kwestionowanym ustaleniom planu przekroczenie granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności i równości i ograniczający prawa własności skarżących a ponieważ Sąd z urzędu nie dopatrzył się w procedurze planistycznej żadnych uchybień formalnoprawnych, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022r., poz. 329).