VII SA/Wa 2527/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę I. Decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB) umorzył postępowanie w sprawie zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego (od strony działki nr [...]), położonego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB), decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB. II. W związku z wnioskiem S. S. (dalej jako Skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] listopada 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB), decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB. III. W związku z wnioskiem Skarżącego, który domagał się uchylenia decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2009 r., pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], zawiadomiono strony wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia tej decyzji, na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], GINB odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] listopada 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] września 2002 r., umarzającą postępowanie w sprawie zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego (od strony działki ewidencyjnej nr v[...]) położonego na działce ew. nr [...] w [...] przy ul. [...], będącego własnością M. i U. C. IV. Po zbadaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywiedzionego przez S. S., GINB decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie bądź zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, 2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydawana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ma charakter uznaniowy, na co wskazuje zastosowany przez ustawodawcę zwrot "może być uchylona lub zmieniona". Tym samym rozstrzygnięcie w oparciu o powyższy przepis może odnosić się wyłącznie do decyzji, które mają charakter uznaniowy, nie zaś związany. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w sprawie nieważności decyzji nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty, orzeka wyłącznie kasacyjnie, to jest może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest zatem władny zmienić takiej decyzji ani też - uchylając ją - orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Decyzja stwierdzająca nieważność lub odmawiająca stwierdzenia nieważności ma zatem charakter związany, może być wydana wyłącznie w przypadku ziszczenia się określonych ustawą okoliczności. Natomiast tryb wskazany w art. 154 § 1 k.p.a. jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a także decyzji prawidłowych niedotkniętych żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylone lub zmienione tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie, decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej - jak ma to miejsce w omawianym przypadku - nie może zostać ani zmieniona ani uchylona na podstawie art. 154 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 780/12 oraz w wyroku z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09). V. Skargę na powyższą decyzję wywiódł S. S., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie jak również uchylenie decyzji poprzedzającej. Rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie "prawa budowlanego w zakresie braku podjęcia prawem przewidzianych działań, zmierzających do usunięcia samowoli budowlanej w sprawie zamurowania otworów okiennych". Jak dalej wskazał, organ nie chce dostrzec wad decyzji PINB z dnia [...] września 2002 r. i WINB z dnia [...] listopada 2002 r., wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, iż prezentowane przez GINB stanowisko błędnie zawęża stosownie art. 154 k.p.a. tylko do decyzji uznaniowych. Użyty w przepisie zwrot "może być uchylona lub zmieniona" wcale nie świadczy o tym, że organ administracji publicznej ma uprawnienie do dowolności i swobodnego działania w tym zakresie. O tym czy decyzja ma charakter uznaniowy, czy związany decydują przepisy prawa materialnego a więc ustawa Prawo budowlane. Organ ma obowiązek reagować na samowolę budowlaną. Zdaniem Skarżącego decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości. Skarżący podniósł także uwagi merytoryczne względem decyzji PINB i WINB z roku 2002. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VII. Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w myśl art. 154 § 1 k.p.a. ustawodawca dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych, jednakże uznaniowych, tj. takich, które charakteryzuje pewien luz decyzyjny organu. Tryb ten nie jest natomiast przewidziany dla decyzji o charakterze związanym, tj. takich przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką, a nie inna treść decyzji jaka może zapaść. Postępowanie prowadzone na podstawie wskazanego przepisu stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten nie służy przy tym ponownemu, merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji, czego w istocie błędnie domaga się Skarżący, podnosząc zarzuty co do ważności decyzji administracyjnych PINB i WINB z 2002 roku. Kwestia merytorycznej poprawności decyzji PINB i WINB pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą w sprawie niniejszej. Skarżący w istocie błędnie uznaje również, iż decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej, z uwagi na brak wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., jest decyzją wydawaną w granicach luzu decyzyjnego organu, a więc możliwa jest jej zmiana lub uchylenie na mocy art. 154 § 1 k.p.a. Jak jednak słusznie wskazuje GINB, przedmiotem postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy, rozstrzygający taką sprawę nie może więc rozpatrywać jej co do jej meritum. Orzeka kasacyjnie a więc może albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, zaś w braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Tego rodzaju decyzji nie można zatem zmienić w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Dodać należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się do weryfikacji samej decyzji, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ponad te dokonane pierwotnie w kwestionowanej decyzji. Przesłanki nieważności decyzji administracyjnej zostały konkretnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. O ile więc ich wystąpienie w konkretnej sprawie podlega ustaleniu w ramach postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), o tyle sposób zakończenia sprawy jest ściśle określony i wiąże organ do wydania konkretnego rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, wystąpienie wady kwalifikowanej nieważności decyzji administracyjnej bądź jej brak wiąże organ co do możliwego rozstrzygnięcia. Końcowo należy zauważyć, iż okoliczność, iż Skarżący nie akceptuje rozstrzygnięć PINB i WINB zapadłych w 2002 r., nie oznacza, iż mogą one podlegać nieustannej weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. W tej sytuacji skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) podlegała oddaleniu. Decyzja GINB jest prawidłowa.