VII SA/Wa 2527/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2021 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) z [...] czerwca 2021 r. nr [...] nakładającej na odwołującego obowiązek wykonania w terminie do 31 sierpnia 2021 r. robót polegających na demontażu otworu okiennego znajdującego się w połaci dachowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w M. od strony północnej usytuowanej bezpośrednio w granicy z działką nr ew. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin na wykonanie obowiązku (2 miesiące od dnia doręczenia decyzji), w pozostałej części utrzymując w mocy ww. decyzję. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, MWINB stwierdził, że wskutek czynności kontrolnych przeprowadzonych względem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. P.[...] w M. PINB pismem z 15 lutego 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności wykonania otworu okna dachowego w ww. budynku w nieprawidłowej odległości od granicy działek. Organ stwierdzając, że otwór okienny narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t., a jednocześnie jego wykonanie nie znajdowało podstawy w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty M. z [...] grudnia 2002 r. nr [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b. nałożył na M. W. obowiązek wykonania w terminie do 31 sierpnia 2021 r. robót polegających na demontażu otworu okiennego znajdującego się w połaci dachowej ww. budynku. Pismem z 30 czerwca 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył M. W., wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący wskazał, że sporny otwór to dachowy wyłaz kominiarski, wobec czego nie widzi podstaw do jego usunięcia. Nie zgadza się jednocześnie ze stanowiskiem, że prawidłowość jego usytuowania powinna podlegać ocenie z punktu widzenia treści przepisów r.w.t., które nie obowiązywały w dacie wydania pozwolenia na budowę. We wskazanej powyżej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b. i wyjaśnił, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. A zatem organ obowiązany jest, o ile zachodzi taka konieczność, do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wskazując taki zakres robót, który to umożliwi. Zdaniem MWINB, wydanie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji w zakresie nakazu demontażu otworu okiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. było zasadne. Materiał zdjęciowy dołączony do protokołu oględzin przeprowadzonych 9 września 2021 r., jak zauważył organ, wskazuje, że istniejący w połaci dachowej otwór stanowi otwieralny otwór okienny. Z dołączonej do akt poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii rzutu elewacji północnej budynku zrealizowanego na podstawie decyzji z [...] grudnia 2002 r. wynika, że w północnej połaci dachowej przylegającej do muru ogniowego nie przewidziano przedmiotowego otworu okiennego. Również na rzut dachu nie naniesiono otworu od strony muru ogniowego. Zdaniem organu odwoławczego, poczynione przez PINB ustalenia równocześnie wskazują, że północna połać dachowa, w której zrealizowano sporny otwór okienny, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie muru ogniowego usytuowanego w granicy działek nr ew. [...] i [...], doprowadzając do niezachowania wymaganej § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. odległości otworu okiennego od granicy działek (4 m). MWINB zauważył, że z kopii dokumentacji budowlanej w postaci rzutu elewacji wynika, iż projekt zatwierdzony decyzją Starosty M. nie przewidywał w niej zarówno otworu okiennego, jak również wyłazu dachowego. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie wykluczało możliwości zbadania inwestycji pod kątem zgodności wykonanych robót z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że oceniając zgodność wykonanych robót budowlanych z prawem, zobowiązany jest stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tych powodów, jak dodał MWINB, należało przychylić się do stanowiska PINB w kwestii zasadności nałożenia obowiązków, które umożliwiają doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, przy równoczesnym wyznaczeniu nowego terminu wykonania obowiązku z uwagi na upływ terminu wynikającego z kontrolowanej decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MWINB z [...] października 2021 r. złożył M. W., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie w sytuacji niepodzielenia przez Sąd tego wniosku - uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił podważenie mocy decyzji Starosty M. z [...] grudnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę poprzez błędną interpretację r.w.t., które weszło w życie 16 grudnia 2002 r., a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wydanie aktu, który w razie wykonania wywołałby czyn zagrożony karą w związku z nakazem demontażu elementu budynku (wyłazu dachowego), który jest wymagany przepisami p.b. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na obowiązek montażu wyłazu dachowego w budynkach o wysokości powyżej jednej kondygnacji, a także to, że wymóg umieszczania otworów okiennych (a nie wyłazów) w połaciach dachowych w odległości minimum 4 metrów od granicy wprowadziło dopiero r.w.t., które weszło w życie po dacie wydania pozwolenia na budowę. Skarżący odwołał się do zasady niedziałania prawa wstecz, zwracając również uwagę na to, że umieszczony w pokoju syna wyłaz kominiarski zapewnia sprawne wyjście na dach i nie narusza niczyjej prywatności. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MWINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, niemniej z przyczyn zasadniczo odmiennych od wskazanych w złożonej skardze. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wszczęcia przez PINB kontrolowanego postępowania naprawczego art. 50 ust. 1 p.b. zezwalał na podjęcie przez organy nadzoru budowlanego interwencji w stosunku do innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f p.b. robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 p.b., lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Będący z kolei materialnoprawną podstawą wydanej decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. stanowi, że jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Prawidłowość zastosowania powyższej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości Sądu w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zaskarżona decyzja z [...] października 2021 r. nie uchybia przepisom procesowym, albowiem w kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 80 k.p.a. Ocenę tę w bezpośredni sposób odnieść należy do uznania, że zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane polegały na wykonaniu w połaci dachowej otworu i umieszczeniu w nim okna. Udokumentowany materiałem zdjęciowym i towarzyszącym mu opisem technicznym element umieszczony w otworze dachu ze względu na swoją konstrukcję i funkcję użytkową pozostaje oknem. Stanowi powszechnie spotykaną konstrukcję okna obrotowego pozwalającego doświetlić wnętrze pokoju, w którym się ono znajduje, umożliwić jego przewietrzenie oraz zapewnić widok na zewnątrz. Powyższego wniosku nie może zmienić to, że pomimo, iż sporne okno nie posiada konstrukcji okna wyłazowego możliwe jest wyjście przez niego na dach, co skarżący zademonstrował podczas przeprowadzonych oględzin obiektu. Możliwość techniczna współpełnienia przez okno innych funkcji od mu przypisanych, w szczególności zapewnienie wyjścia na dach nie oznacza, że sporny obiekt przestaje być oknem dachowym, stając się, jak przyjmuje skarżący, wyłącznie "wyłazem kominiarskim". Wymaga nadmienienia, że w świetle § 308 ust. 3 r.w.t., jako wyjście na dach powinny być stosowane drzwi o szerokości 0,8 m i wysokości co najmniej 1,9 m lub klapy wyłazowe o wymiarze 0,8 x 0,8 m w świetle, posiadające odpowiedni dostęp. Powyższe ustalenie faktyczne nakazywało organowi zrealizowane przy obiekcie budowlanym roboty poddać kwalifikacji prawnej pod względem ich zgodności z prawem. To działanie organu nadzoru budowlanego w zakresie przyjętych na płaszczyźnie stosowanych przepisów prawa materialnego wniosków pozostaje w pełni prawidłowe, albowiem, po pierwsze, przyznać należy rację MWINB odnośnie do stwierdzenia, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty M. z [...] grudnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę nie przewidywał, by w północnej połaci dachowej miał zostać umieszczony otwór okienny, przez co zrealizowanym przez skarżącego w tym zakresie robotom należało przypisać cechę odstąpienia od ustaleń określonych w projekcie architektoniczno-budowlanym, a po drugie, równocześnie uznać te roboty należało za naruszające przepisy w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Przeszkodą w tym względzie nie było wskazanie przez skarżącego, że w dacie zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania budynku otwór w połaci dachowej wraz z oknem był zrealizowany i w obiekcie nie były wykonywane już żadne roboty budowlane. Za utrwalony w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznać należy bowiem pogląd, zgodnie z którym brak sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 p.b. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. sygn. II OSK 1061/18). Nie budzi wątpliwości Sądu dyspozycja § 12 ust. 6 pkt 2 r.w.t., zgodnie z którym odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy, jak i fakt niezachowania ww. odległości od spornego okna względem granicy z działką nr ew. [...] przy równoczesnym zauważeniu, że ww. regulacja prawna ma charakter przepisu powszechnie obowiązującego, którego zastosowanie nie jest zależne od sposobu oceny umieszczenia okna w dachu w nieprzepisowej odległości przez właściciela działki sąsiedniej, w szczególności nieuznawania okna za ingerujące w jego prywatność. Treść przytoczonej normy prawnej od dnia wejścia w życie r.w.t. nie podlegała zasadniczej zmianie z punktu widzenia analizowanego w sprawie stanu faktycznego, pomimo że kształtowały ją na przestrzeni kolejnych lat różne przepisy § 12 r.w.t. (§ 12 ust. 4 do 26 maja 2004 r.; § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 2 do dnia 7 lipca 2009 r.; § 12 ust. 5 do dnia 31 grudnia 2017 r.). W odniesieniu do zarzutu opartego na ocenie, że zaskarżoną decyzją organ podważył moc decyzji Starosty M. z [...] grudnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę w kontekście interpretacji r.w.t., które weszło w życie 16 grudnia 2002 r., wymaga zauważenia, że o ile projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją z uwagi na datę jej wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej podlegał rozważeniu uwzględniającemu, jak trafnie określił to skarżący, przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.), o tyle projekt ten, co niesporne, nie przewidywał wykonania przez skarżącego jako inwestora spornego otworu w połaci dachowej. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego robót skutkujących realizacją "otworu okiennego" nie mogły kwalifikować jako postaci uprawnienia kształtowanego indywidualnym aktem administracyjnym, którego podważenie byłoby uzależnione od uprzedniego wyeliminowania ostatecznej decyzji będącej jego podstawą z obrotu prawnego. Data wydania pozwolenia na budowę ([...] grudnia 2002 r.) równocześnie wskazuje, że samowolne roboty budowlane nie mogły zostać zrealizowane w okresie obowiązywania ww. aktu prawnego, który utracił moc obowiązującą 3 dni pod wydaniu ww. decyzji. Powoduje to, że przy uwarunkowaniach rozpatrywanej sprawy brak jest jakiejkolwiek przesłanki, która uzasadniałaby rozważenie objętego rozstrzygnięciem działania skarżącego przez pryzmat innych warunków techniczno-budowlanych niż określonych w r.w.t. Akceptacja przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny prawnej przyjętej w niniejszej sprawie przez MWINB nie rozciąga się tym niemniej na wszystkie wnioski wyprowadzone przez organ, w szczególności nie obejmuje treści obowiązku zawartego w rozstrzygnięciu nakazującym demontaż otworu okiennego znajdującego się w połaci dachowej budynku. Abstrahując od posłużenia się przez organ w decyzji pojęciem "otworu okiennego", który to termin w r.w.t. po jego nowelizacji na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285) przestał być stosowany, konieczne jest, zdaniem Sądu, przypomnienie, że decyzja oparta na dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. powinna mieć na uwadze potrzebę określenia obowiązku wykonania przez inwestora robót budowlanych (czynności) zapewniających doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu w pełni zgodnego z prawem. O ile niesporne jest, że okno umieszczone w dachu w miejscu jego aktualnego zlokalizowania nie może pozostać jako naruszające § 12 ust. 6 pkt 2 r.w.t., o tyle organ, dostrzegając potrzebę "demontażu otworu okiennego", powinien uwzględnić możliwość przystosowania wykonanego w połaci dachowej otworu do umieszczenia w nim klapy wyłazowej. W świetle formułowanej przez skarżącego w odwołaniu, a następnie w skardze argumentacji wydaje się, że takie działanie odpowiadałoby słusznemu interesowi strony, którego uwzględnienie, jeżeli tenże nie stoi w sprzeczności z interesem publicznym kształtowanym przepisami r.w.t., pozostawało obowiązkiem organu administracji publicznej w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 7 k.p.a. W powołanym zakresie organ nie mógł pominąć tego, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt jest budynkiem dwukondygnacyjnym i w tego rodzaju budynkach wymagane jest zapewnienie wyjścia na dach od wewnątrz (§ 308 ust. 1 r.w.t.). Analogiczny obowiązek wynikał również z powoływanego przez skarżącego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (§ 251 ust. 1). Akcentowany przez skarżącego w skardze sprzeciw względem "demontażu elementu budynku, który jest wymagany przepisami Prawa Budowlanego" (s. 1 skargi), o ile nie mógł w świetle poczynionych wyżej uwag być traktowany jako słuszny, albowiem nie mógł doprowadzić do utrzymania aktualnego wykorzystania otworu w połaci dachowej jako okna dachowego postrzeganego subiektywnie przez stronę jako przedmiot posiadający cechy "wyłazu kominiarskiego", o tyle nie było też zasadne nakazanie demontażu tego otworu, ponieważ treści obowiązku dostosowawczego do wymagań przewidzianych prawem możliwe było nadanie zgodności odpowiadającej nie tylko § 12 ust. 6 pkt 2 r.w.t., ale również § 308 ust. 1 r.w.t., przy równoczesnym uwzględnieniu potrzeb techniczno-użytkowych deklarowanych przez skarżącego. Objęte skargą działanie MWINB nie wyczerpuje sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (wykonanie decyzji wywoła czyn zagrożony karą), przez co nieuprawnione było w sprawie żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, niemniej ocena stanu sprawy każe zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję uznać za obarczone wadliwością wynikającą z naruszenia przez MWINB i PINB przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego w stopniu oddziałującym na wynik sprawy, co musi prowadzić do ich uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne, uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyroku (art. 153 p.p.s.a.) w przedstawionym przez Sąd zakresie dotyczącym określenia treści nakazu umożliwiającego doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.