II OSK 1061/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. i S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 171/17 w sprawie ze skargi M. R. i S. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 171/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. i S. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. R. i S. R.. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z 19 zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku wszystkich zarzutów zawartych w skardze, w szczególności zarzutu nr od 5 do 17 oraz 19; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd analiza wszystkich zarzutów podniesionych w skardze doprowadziłaby ustalenia, iż organ nie miał prawa wydawać zaskarżonej decyzji w przedmiotowym kształcie a zatem Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem a jednocześnie uniemożliwiono kontrolę instancyjną wyroku Sądu pierwszej instancji albowiem nieznane są powody braku uwzględnienia wszystkich zarzutów; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) oraz c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego z 19 zarzutów zawartych w skardze a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w skardze, w szczególności zarzutu nr od 5 do 17 oraz 19; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd analiza wszystkich zarzutów podniesionych w skardze doprowadziłaby ustalenia, iż organ nie miał prawa wydawać zaskarżonej decyzji w przedmiotowym kształcie a zatem Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem a jednocześnie uniemożliwiono kontrolę instancyjną wyroku Sądu pierwszej instancji albowiem nieznane są powody braku uwzględnienia wszystkich zarzutów; 3) 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 g 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do ustaleń faktycznych, w tym brak wskazania przez Sąd prawidłowych podstaw ustalenia, że nastąpiła samowolna zmiana projektu budowlanego (s. 6); brak merytorycznego uzasadnienia ustalenia stanu faktycznego i tym samym naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miał istotny wpływ na wynik sprawy,, albowiem Sąd zanim mógł dojść do ewentualnego wniosku, że organ drugiej instancji miał prawo wydać decyzję w toku postępowania naprawczego powinien wpierw ustalić stan faktyczny w sposób transparentny i poddający się merytorycznej kontroli co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, gdyż Sąd zastosował prawo materialne do błędnie ustalonego stanu faktycznego; 4) 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w z w. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uchylenia w całości przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji pomimo tego, że zaskarżona decyzja zawiera wadliwe uzasadnienie, w którym nie wyjaśniono chociażby dlaczego organ drugiej instancji uznał, iż miałoby dojść do samowolnej zmiany projektu budowlanego; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd - z uwagi na brak umożliwienia skarżącym odniesienia się do merytorycznego stanowiska organu i w ten sposób zapewnić realizację praw skarżących w przedmiotowym postępowaniu - nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 5) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nieuchyleniu w całości przez Sąd zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, który miał obowiązek prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe, w którym ustalono by na podstawie konkretnych dowodów na samowolnej zmianie projektu budowlanego; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd - z uwagi na brak odpowiedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ co zapewniłoby realizację praw skarżących w przedmiotowym postępowaniu - nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 6) art. 134 § 1 P.p.s.a i nie skontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze, naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjirego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10 § 1 , 77, 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego, w tym niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2) i pkt 4) w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , brak zastosowania § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, które również podniesiono w samej skardze skarżących; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd - z uwagi nieprawidłowe w istotnym stopniu postępowanie przeprowadzone przez organ drugiej instancji pozbawiające stronę możliwości obrony swoich praw, w którym w szczególności nie rozpoznał wszystkich zarzutów strony, nie przeprowadził samodzielnie postępowania dowodowego, naruszył swoją decyzją zasadą pogłębiania zaufania obywateli z uwagi na niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2) i pkt 4) w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane, brak zastosowania § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 7) 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 51 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2) i pkt 4) w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane poprzez brak uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na wydanie bezpodstawnej decyzji pomimo wcześniejszego oddania budynku do użytkowania i braku wniesienia sprzeciwu w terminie co już powinno skutkować umorzeniem postępowania; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd z uwagi prawomocne oddanie budynku do użytkowania i braku wniesienia sprzeciwu nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 8) art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd I instancji nieważności decyzji wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3) K.p.a. albowiem w wyniku szeregu postępowań administracyjnych budynek może być użytkowany, tym samym ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym przypadku narusza powagę rzeczy osądzonej w niniejszej sprawie a ponadto organ nie złożył w terminie jakiegokolwiek sprzeciwu; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd - z uwagi na naruszenie wspomnianej powagi rzeczy osądzonej - nie powinien oddalać skargi a powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji; 9) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2) i pkt 4) w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane poprzez brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w całości pomimo błędnego zastosowania przez Organ art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2) i pkt 4) w z w. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane, albowiem organ drugiej instancji przyjmując za podstawę działania posłużył się przytoczoną podstawą prawną do nałożenia na skarżącego obowiązku dostosowania budynku do stanu zgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przy czym ten sam organ nie wziął pod uwagę, iż decyzja Burmistrza Dzielnicy - Gminy Warszawa Mokotów nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę została wydana w innych okolicznościach prawnych i przytoczone rozporządzenie nie może być stosowane z mocą wsteczną albowiem w chwili wydawania pozwolenia na budowę norma ta nie obowiązywała; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd - z uwagi na bezpodstawne nałożenie przez organ drugiej instancji na skarżących obowiązku wykonania robót budowlanych sprzecznych z prawem obowiązującym w trakcie przedmiotowego procesu budowlanego - nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 10) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w całości, pomimo tego, że organ drugiej instancji naruszył zakaz działania prawa wstecz poprzez nakazanie wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów nieobowiązujących w trakcie budowy domu, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz aktualnej treści prawa budowlanego; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd - z uwagi na naruszenie przez organ drugiej instancji wspomnianego w niniejszym zarzucie zakazu działania prawa wstecz - nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 11) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy Organ II instancji nie zastosował właściwego w niniejszej sprawie § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd - z uwagi na brak zastosowania przez organ drugiej instancji § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 12) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w całości, pomimo naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 8 K.p.a., polegającym na braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że przedmiotowy budynek nie spełnia wymogów ujętych w planie zatwierdzonym decyzją Burmistrza Dzielnicy - Gminy Warszawa Mokotów nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd - z uwagi na bezpodstawne przyjęcie przez Organ II instancji, że przedmiotowy budynek nie spełnia wymogów ujętych w planie zatwierdzonym decyzją Burmistrza Dzielnicy - Gminy Warszawa Mokotów nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę - nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 13) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w całości, pomimo naruszenia przez organ drugiej instancji art. 8 K.p.a., polegające na braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie iż skarżący ma obowiązek dostosować budynek do stanu zgodnego z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sytuacji gdy norma ta nie obowiązywała w chwili wydania pozwolenia na budowę przy czym ten sam organ nie wskazał konkretnych naruszeń tejże normy; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd - z uwagi na bezpodstawne nałożenie obowiązku dostosowania budynku do stanu zgodnego z rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sytuacji gdy norma ta nie obowiązywała w chwili wydania pozwolenia na budowę - nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 14) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a, w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w całości, pomimo braku rozpoznania przez organ drugiej instancji wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd - z uwagi na brak właściwego postępowania przed organem drugiej instancji, który pomimo ustawowego obowiązku nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi - nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 15) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w całości, pomimo pominięcia przez organ drugiej instancji kluczowych dowodów (potwierdzających brak istotnych odstępstw) tj. pominięcia dokumentacji budowlanej, w tym projektu budowlanego złożonego w dniu 7 lipca 2003 r.; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ drugiej instancji pełnego postępowania dowodowego, w tym pominięcie dokumentacji budowlanej (w tym projektu budowlanego złożonego w dniu 7 lipca 2003 r.) - nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 16) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w całości, pomimo nieprawidłowej konstrukcji uzasadnienia Organu II instancji, która powtarza jedynie niezgodne z rzeczywistością jednostronne stwierdzenia Organu I instancji; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd - z uwagi na brak przeprowadzenia pełnego i samodzielnego postępowania przed Organem II instancji, który jedynie bezrefleksyjnie podzielił ustalenia Organu I instancji - nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję; 17) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 K.p.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w całości, pomimo naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 K.p.a., polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, w tym poprawek naniesionych przez architekta do planu zatwierdzonego decyzją Burmistrza Dzielnicy - Gminy Warszawa Mokotów nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 roku w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, które to poprawki czyniły zadość ówczesnym przepisom prawa budowlanego i stały się integralną częścią projektu, którego odzwierciedleniem jest przedmiotowy budynek; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd - z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie przez organ drugiej instancji wszystkich okoliczności sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, w tym poprawek naniesionych przez architekta do planu zatwierdzonego decyzją Burmistrza Dzielnicy - Gminy Warszawa Mokotów nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 roku w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę - nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję. 18) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku poprzez ogólne wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. bez wskazania poszczególnych przepisów a w przypadku drugiego rozporządzenia nawet jego pełnej nazwy (s. 6); brak merytorycznego uzasadnienia ustalenia stanu faktycznego i tym samym naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwia ono przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku i odbiera stronie prawo do obrony swoich praw; II. Z ostrożności skarżący zarzucili: 19) naruszenie prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż dopuszczalne jest wszczęcie postępowania naprawczego pomimo braku wniesienia sprzeciwu przez organ, podczas gdy zdaniem skarżących przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż jednak niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania naprawczego pomimo braku wniesienia sprzeciwu przez organ; 20) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie w toku procedury budowy nie został wniesiony sprzeciw przez jakikolwiek organ; 21) naruszenie prawa materialnego tj. art. 54 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego (s. 6), w sytuacji gdy zdaniem skarżących nie można różnicować tych sytuacji i należy postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego, albowiem w przeciwnym wypadku dochodziłoby do swoistego naruszenia równości podmiotów uczestniczących w procesie budowlanym, którzy zostaliby dzieleni na tych, którzy w sposób pewny mogą użytkować budynek oraz tych, którzy przy braku wniesionego sprzeciwu mieliby się obawiać w przyszłości (nawet przez kilkadziesiąt lat) zakwestionowania legalności użytkowania budynku. 22) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. zastosowanie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy ten akt normatywny nie został choćby wymieniony w samym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organu II instancji; 23) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. zastosowanie § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy budynek został oddany do użytkowania jeszcze przed wejściem w życie tego rozporządzenia; 24) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. brak zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zgodnie z którym przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m, co bezsporne ma miejsce w niniejszej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie są zasadne procesowe zarzuty skargi kasacyjnej, w jakim nawiązują do art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Rozpoznał skargę na decyzję w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji jest jasne i poddaje się kontroli sądowej. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania. Podkreślić trzeba, że w świetle treści art. 141 § 4 P.p.s.a. wymagane jest zwięzłe przedstawienie m.in. stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron. Wbrew zarzutom kasacji, nawiązującym do niewywiązania się Sądu pierwszej instancji z obowiązku przedstawienia zarzutów skargi i odniesienia się do tych zarzutów, w obu tych kwestiach nie doszło do naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób syntetyczny wskazano na istotne zagadnienia wynikające z zarzutów procesowych oraz materialnych. Nadto, Sąd przedstawił swoje stanowisko materialnoprawne oraz stwierdził, że decyzja nie narusza prawa, a podniesione zarzuty nie mogą być skuteczne wobec ich bezzasadności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lakoniczne odniesienie się do zarzutów nieomówionych szczegółowo nie stanowiło naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 2019 r, sygn. akt II OSK 3531/18; z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1258/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1718/17; z dnia 15 lutego 2019 r., sygn.. akt I OSK 386/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2017/17). Żadna z takich okoliczności procesowych nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na wykładni i zastosowaniu norm prawa materialnego. Z uwagi na to, że do wykonania robót polegających na zamontowaniu okien zamiast luksferów doszło w 1994 r., a postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.; Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), na podstawie przepisów intertemporalnych należało dokonać wyboru podstawy materialnej. Takiej podstawy niewątpliwie nie stanowi w odniesieniu do wskazanych robót art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. W rezultacie, na mocy art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., zastosowanie znajdują przepisy tej ustawy. Organy trafnie uznały, że zbadanie, czy doszło do naruszeń innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., powinno odbyć się w trybie określonym w art. 50-51 tej ustawy. Mimo różnic w podaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, organy jednolicie przyjęły, że zamontowanie okien w ścianie północnej budynku, z uwagi na odległość tej ściany od granicy z sąsiednią nieruchomością (3 m), stanowiło odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Chodzi zatem o przypadki określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 i 2 Prawa budowlanego. W okresie realizacji pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Burmistrza Dzielnicy – Gminy Warszawa Mokotów z dnia [...] stycznia 1993 r., obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 82 ze zm.). Sąd pierwszej instancji nie wskazał na wymogi obowiązujące w zakresie usytuowania budynków, określone w tym akcie wykonawczym, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Mazowiecki WINB nawiązał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kilku aktów normatywnych normujących sytuowanie ściany z otworami okiennymi wobec nieruchomości sąsiedniej, w tym także do rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Przede wszystkim jednak, stwierdzić należy, że montując okna w ścianie północnej, usytuowanej w odległości 3 m od granicy działki, inwestorzy naruszyli § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ewentualne zmniejszenie odległości, przewidziane w § 12 ust. 2 tego rozporządzenia było możliwe, po uzyskaniu zgody na odstępstwo udzielanej w trybie art. 10 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Jest oczywiste, że takiej zgody skarżący nie uzyskali, o czym świadczy projekt budowlany dopuszczający w ścianie północnej luksfery, a nie okna. Zgody takiej nie zastępowało, wbrew stanowisku skarżących, dokonanie przez projektanta korekt na dokumencie projektu budowlanego. W konsekwencji, uprawnione było zastosowanie wobec inwestorów procedury przewidzianej w art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania. Należy uznać, że wstawienie okien zamiast luksferów było istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę i projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 36a. Chodzi wszak o nie tylko wymóg o charakterze biurokratycznym, ale kwestie związane z bezpieczeństwem pożarowym. Z uwagi na zakwalifikowanie wstawienia okien zamiast luksferów zarówno jako istotnego odstępstwa, jak i sprzeczności z przepisami, należało wydać decyzję zobowiązującą do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W trybie naprawczym określonym przepisami art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 chodzi o zgodność z prawem, tzn. z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji zobowiązującej. Tymi przepisami były, w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia stanowią, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Przepisy § 12 ust. 3, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, przewidywały przypadki dopuszczające inne usytuowanie, niż wskazane w § 12 ust. 1, ale hipotezy § 12 ust. 3 pkt 1-4 nie obejmują przypadków, który stanowią analizowane roboty. Konieczność spełniania wszystkich przesłanek ewentualnego dopuszczenia do odstępstw od wymogów § 12 ust. 1 nie budzi zaś wątpliwości (por. teza i uzasadnienie uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/17, ONSA i wsa 2017/4/58). Nie są zasadne zarzuty oparte na tezie o niedopuszczalności prowadzenia postępowania organów nadzoru budowlanego z uwagi na brak sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Utrwalony jest pogląd, że brak sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Ponadto, kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter formalny i pośredni. Opiera się bowiem na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji. Zatem w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, ONSA i wsa 2017/3/49; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1483/15). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.