VII SA/Wa 2536/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T J na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2014 r., Nr [...], znak: [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].05.2012 r., znak: [...], nakazującej T J rozbiórkę garażu typu "blaszak", zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...] i [...] obr. [...] miasto [...] . Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął w dniu [...] 03.2011 r. postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego garażu typu "blaszak" na działkach nr ewid. gruntu [...],[...],[...] i [...] obrębi w [...]. W wyniku oględzin ustalił, że na ww. działkach przy ul. [...] w [...] jest zlokalizowany garaż typu " blaszak" o wymiarach w rzucie 3, 85 x 8,00 m i wys. średniej 2,30m. Jest to obiekt o prostej konstrukcji stalowej. Dach jednospadowy pokryty blachą trapezową. Ustalił również, że użytkownik garażu T J nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie w toku postępowania PINB w [...] ustalił, w archiwach Urzędu Miasta [...] , Starostwa Powiatowego w [...] nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące budowy spornego garażu. Wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r., Nr 8, poz. 48) pozwolenia na budowę wymagało wykonanie oraz rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Zatem obowiązek taki dotyczył zarówno obiektów trwale jak i nietrwale związanych z gruntem. Z wyjaśnień Urzędu Miejskiego w [...] (pismo z dnia [...].08.201 [...] ., znak: [...] oraz z dnia [...].02. 2012r" znak: [...] ), wynika, że w roku 1988r. tj. w okresie realizacji garażu typu "blaszak" przy ul. [...] w [...] , obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] w [...] z dnia [...].04.1965r. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego ( uchwała Nr [...] Rady Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] września w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]), przedmiotowy teren opisany był jako zakłady przemysłu zbożowego-spichrz zbożowy. Od roku 2003 r. teren położony przy ul. [...] w [...] (obecnie działki o nr ewidencyjnym: [...],[...],[...] i [...] obręb [...] miasto [...] nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego Burmistrz [...] decyzją z dnia [...].10.2006r., Nr [...], znak: [...] , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa 4 boksów garażowych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obręb [...] miasto [...]jako zagospodarowanie towarzyszące zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej położonej przy ulicy [...] . Zgodnie z ustaleniami decyzji, przedmiotowy garaż został oznaczony jako obiekt przeznaczony do wyburzenia m.in. z uwagi na lokalizację częściowo w pasie drogowym, co stanowi naruszenie ustawy o drogach publicznych. Ponadto z ww. informacji wynika, że garaż blaszany wybudowany przez T J, obecnie usytuowany jest na czterech działkach oznaczonych w obrębie [...] miasta [...] nr [...],[...],/[...]i [...] z których: działka nr [...] stanowi drogę będącą własnością Miasta i Gminy [...], przed rokiem 1990 była w użytkowaniu Urzędu Miasta i Gminy [...], działka nr [...] stanowi drogę będącą własnością Miasta i Gminy [...] od roku 2003r., na podstawie aktu notarialnego nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy przez Spółkę [...], w akcie notarialnym brak jest zapisów o jakimkolwiek obciążeniu nieruchomości, działka nr [...] stanowi własność małżonków S, przeznaczona jest w decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę garażową, działka nr [...] stanowi nieruchomość zabudowaną ( zgodnie z aktem notarialnym przejęcia od Spółki [...] działki nr [...]), jedynie budynkiem mieszkalnym. Na podstawie ww. dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że przedmiotowy garaż "blaszak" został wybudowany przed 01.01.1995r., bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz znajduje się na terenie przeznaczonym pod inną zabudowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzili, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz znajduje się na terenie przeznaczonym po inną zabudowę, ponadto decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] 10.2006r., Nr [...] o warunkach zabudowy, w pkt 7a wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wyklucza zastosowania na tym terenie tzw. "blaszaków". Ponadto lokalizacja garażu narusza przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. z 1985r., Nr 14, poz. 60 ze im.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 07.2014 r., Nr [...] , znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] .05.2012 r., stwierdził, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, z akt sprawy, w tym z pism T J z dnia 10.04.2011 r. oraz z dnia [...] .05.201l r. jednoznacznie wynika, że to T J jest inwestorem objętego nakazem rozbiórki garażu typu "blaszak". W piśmie z dnia 16.05.2011 r. T J wskazuje, m.in., że: " Sporny garaż typu "blaszak" został przez mnie osobiście wybudowany w 1988r." Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieuzasadniona jest zatem argumentacja, że T J nie powinien być adresatem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2012r., znak: [...] o nakazie przymusowej rozbiórki. Konkludując powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 05.2012r., znak: [...] , nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, powodujących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Pełnomocnik Skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 156 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 nr 30 poz. 168 z póz zm. - dalej jako K.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że badana decyzja (tj. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] , nakazująca T J dokonania rozbiórki garażu typu "blaszak" zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny gruntu [...],[...],[...] i [...] obręb nr [...] miasto [...] ) nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji, uniemożliwiającego zapoznanie się ze stanowiskiem organu i tym samym nie dającego możliwości merytorycznego odniesienia się do racji, jakimi organ kierował się wydając kwestionowana decyzję. Z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt. 1 zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. prawnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej z okoliczności, sprawy wynika, iż sporny obiekt został wybudowany osobiście przez T J, lecz nie wynika, iż w/w posiadał status inwestora, o którym jest mowa w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. T J wznosząc sporny garaż nie wypełnił wszystkie znamiona definicji inwestora, ponieważ nie działał we własnym imieniu i nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie działał na własny rachunek. Strona działała Zdaniem pełnomocnika, T J w związku z budową przedmiotowego obiektu nie poniósł jakichkolwiek nakładów finansowych (koszty wzniesienia obiektu ponosiło jedynie [...] ), ale również z tytułu jego wykonania otrzymał dodatkowe wynagrodzenie pieniężne, działał na zlecenie przedsiębiorstwa w którym był zatrudniony. W związku z tym Inwestorem samowolnie wybudowanego w 1988 r. garażu typu "blaszak" był właściciel terenu, na którym przedmiotowy obiekt został wzniesiony tj Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] " w [...] Spichrz Zbożowy w [...] . Ze względu jednak na likwidację Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] " w [...] Spichrz Zbożowy w [...] , podmiot inwestora przestał istnieć. W tej sytuacji organ stopnia powiatowego w ramach prowadzonego przez siebie postępowania winien jako stronę i zarazem jako podmiot zobowiązany do usunięcia ew. nieprawidłowości (tj. dokonania rozbiórki) traktować właściciela, którym była w dniu wydawania spornej decyzji, jak i nim jest w dalszym ciągu, Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] poniewą to Wspólnota jest następcą prawnym inwestora, uzyskując prawo własności nieruchomości, Pełnomocnik wskazał również, że nawet gdyby przyjąć, iż T J był inwestorem spornego obiektu, to i tak nie mógłby zostać obciążony obowiązkiem rozbiórki, ponieważ nie posiadał on w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności tytułu prawnego do obiektu - tytuł taki posiadała (i w dalszym ciągu posiada) Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Podstawowym bowiem kryterium wyboru adresata obowiązków, o których jest mowa w przepisie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (w kontekście powyższych uwag pełnomocnik wskazał wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/2007). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Biorąc pod uwagę ,że kontrolowane jest postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wstępie należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. w tym wskazaną przez Stronę skarżącą wadę określoną w art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. Każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014r. znak: [...] mocą której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2014 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2012 r., znak: [...], nakazującej T J rozbiórkę garażu typu "blaszak", zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...]i [...] obr. [...] miasto [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana zgodnie z przepisami art. 37 Prawa budowanego z 1974 r. i nie doszło do rażącego naruszenia któregokolwiek z przepisów wskazanych przez wnioskodawcę. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad postępowania, a materiał dowodowy nie budził wątpliwości. W toku kontroli rozstrzygnięć PINB w [...] Wojewódzki Inspektor nie dopatrzył się też uchybień w przedmiocie ustaleniu inwestora spornego garażu. Zdaniem Sądu, słusznie organy oceniły, że w badanej sprawie nie zaszły okoliczności określone w art. 156 § 1 kpa, zatem nie było podstaw by usuwać z obiegu prawnego decyzję PINB w [...] nakazującą rozbiórkę spornego garażu. Punktem wyjścia dla takiej oceny zatwierdzonego projektu było stwierdzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Inspektora Nadzoru Budowlanego że: T J nie posiada prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uzyskanych na wniosek Inspektoratu dokumentów wynika, że w archiwach Urzędu Miasta w [...] jak i Starostwa Powiatowego w [...] oraz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w [...] Spichrz Zbożowy w [...] nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące budowy spornego garażu. T J posiadał zgodę dyrektora Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] " w [...] Spichrz Zbożowy w [...] , ówczesnego właściciela terenu, na budowę i użytkowanie garażu. na podstawie mapy ewidencyjnej, archiwalnej, założonej w 1978 roku, pobranej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] ustalono, że teren na którym posadowiono garaż stanowił, w trakcie budowy, przeznaczenie: działka nr [...] - oznaczona symbolem Ba (obszary przemysłowe), działka nr [...] - oznaczona symbolem D (droga - ulica [...] ) w oparciu o uzyskane dokumentu z Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego w [...] ustalono, że decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku Burmistrz [...] na wniosek Spółki [...] z/s w [...] zatwierdził podział działki nr [...] , na nr: [...],[...] i [...]. w oparciu o uzyskane dokumentu z Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego w [...]ustalono , że decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku Burmistrz [...] na wniosek Spółki [...] z/s w [...]zatwierdził podział działki nr [...] , na nr: [...] i [...]. Działka nr [...] wraz z budynkami została pi/eka/.nntt dla Gminy [...] . W późniejszym okresie Gmina [...] wydzieliła / d/.ifllki nr [...] teren pod lokalizację 4 garaży tworząc działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] . Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane -obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowania dla otoczenia. Art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z 1975r. ze zm.) nakazuje organowi administracji państwowej stopnia podstawowego wydanie nakazu przymusowej rozbiórki obiektu zbudowanego bez pozwolenia w razie stwierdzenia, że znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. W świetle tego przepisu pozostaje więc bez znaczenia i nie wymaga wyjaśnienia to, czy obiekt wzniesiony bez pozwolenia wywołał skutki określone w pkt 2 ust, 1 art. 37 prawa budowlanego. Brak jest zaś przepisu, który - w określonych okolicznościach - pozwalałby na odstąpienie od nakazu zawartego w pkt 1 ust. 1 art. 37. W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nadzwyczajne i zasadnie uznały, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zdaniem Sądu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo została skierowana do T J bowiem to On władał i włada obiektem garażowym i był i jest jego jedynym użytkownikiem niezależnie od zmian własnościowych dot. terenu na którym usytuowany jest obiekt garażowy. Nawet gdyby przyjąć jak twierdzi pełnomocnik strony , jakoby T J działał na polecenie przełożonego i nie zdawał sobie sprawy ze znaczenia słowa "inwestor" w odniesieniu do prowadzonego postępowania administracyjnego to zauważyć należy że w ramach funkcjonowania zlikwidowanego [...] w [...] skarżący realizował garaż na samochód osobowy zlokalizowany w bliskim sąsiedztwie zakładowych budynków mieszkalnych wyłącznie dla własnych potrzeb, a po likwidacji przedsiębiorstwa nie przekazał go innym osobom w tym wskazywanej przez pełnomocnika Wspólnocie Mieszkaniowej. Nie ulega wątpliwości Sądu, że T J jest jedynym dysponentem garażu a więc podmiotem bez którego woli nie mogła funkcjonować nie tylko budowa ale również użytkowanie wybudowanego obiektu i nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że inwestorem na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorem będzie podmiot zamierzający realizować daną inwestycję natomiast na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego już obiektu inwestorem będzie podmiot mający interes prawny w doprowadzeniu do możliwości użytkowania budynku. W niniejszej sprawie jest nim niewątpliwie Skarżący i nie zmienia tego fakt iż przez cały okres użytkowania obiektu nie dysponował On prawem do gruntu znajdującego się pod garażem. Sąd nie dopatrzył się zatem również innych naruszeń prawa wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym rażącego naruszenia prawa. Stwierdzić trzeba, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Należy wyraźnie podkreślić, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w sentencji. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.