VII SA/Wa 2545/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D G na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D G (dalej jako: "skarżący") od decyzji Starosty [...]z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawień prawa jazdy kategorii A, B, C, E w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w dniu 10 marca 2015 r. Komendant [...] Policji w [...] wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji posiadanych uprawnień do czasu otrzymania z Sądu Rejonowego dla [...] rozstrzygnięcia w kwestii uchylenia mandatu karnego, a tym samym zasadności naliczenia punktów karnych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ podjął postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. skierował skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawień prawa jazdy kategorii A, B, C, E w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego. Odwołanie od tej decyzji złożył D G podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie Kolegium wskazało, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy, bowiem od dnia 17 marca 2014 r. do dnia 1 marca 2015 r. skarżący dopuścił się trzech naruszeń tj. - niedostosowanie się do pozostałych znaków, nie wyszczególnionych w niniejszym katalogu znaków i sygnałów drogowych; - spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - kolizja drogowa; - wyprzedzanie na przejściach dla pieszych i bezpośrednio przed nimi, przekroczenie prędkości powyżej 50 km/h. W ocenie Kolegium fakt powtarzających się wykroczeń oraz ich różnorodność (przekraczanie dozwolonej prędkości, wyprzedzanie na przejściach dla pieszych i bezpośrednio przed nimi, spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, niedostosowywanie się do znaków) świadczą o uzasadnionych i poważnych zastrzeżeniach, co do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji. Policjant jest uprawniony zgodnie z art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm. – dalej jako: "ustawa Prawo o ruchu drogowym") do złożenia wniosku o skierowanie kierującego pojazdem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, a jedyną przesłanką wydania decyzji jest istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że "uzasadnione zastrzeżenia", o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm. – dalej jako: "ustawa o kierujących pojazdami"), stanowiącym podstawę orzekania przez organ I instancji, to wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości do kierowania pojazdami. Wskazał, że istotę powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami - a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Wniosek o sprawdzenie kwalifikacji w tym przypadku musi być oparty na konkretnych okolicznościach, ujawnionych bądź zaobserwowanych przez policjanta brakach w kwalifikacjach, co do znajomości przepisów, czy też umiejętności kierowania pojazdem. Z kolei starosta po wpłynięciu wniosku powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne i od jego wyniku będzie zależeć ostateczna ocena, czy zgłoszone zastrzeżenia są na tyle istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, by wydać decyzję o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie informację o uzasadnionych zastrzeżeniach co do posiadanych przez skarżącego kwalifikacjach do prowadzenia pojazdów kategorii A + B + BE +C +CE organ powziął na podstawie wniosku Komendanta [...] Policji o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Przy czym organ podkreślił, że podstawę wnioskowania o sprawdzenie kwalifikacji kierującego może stanowić jedno zdarzenie mające postać przestępstwa lub wykroczenia drogowego lub wiele tego typu zdarzeń. W przypadku skarżącego stwierdzono dopuszczenie się trzech naruszeń przepisów ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że aby zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. odniósł zamierzony skutek, strona zobowiązana jest wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Niezastosowanie się przez organ do art. 10 k.p.a. nie powoduje automatycznie wadliwości wydanej decyzji. Niezbędne jest wykazanie, że uchybienie organu miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tego skarżący nie wykazał. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób prawidłowy, a zebrany materiał był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł D G reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 46 § 1 kodeksu wykroczeń polegające na wydaniu decyli o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień prawa jazdy kategorii A, B, C, E w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego, na podstawie informacji od Komendanta [...] Policji o popełnieniu przez trzech wykroczeń, gdy uległy one zatarciu, przez co naruszenie przepisów ruchu drogowego spowodowane tymi wykroczeniami uważa się za niebyłe najpóźniej z dniem 1 marca 2017 r., a zatem organ nie mógł wydać decyzji w oparciu o te zdarzenia; b) art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, w sytuacji gdy organ nie ustalił faktu przekroczenia przez skarżącego prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, co skutkowało błędnym przyjęciem, że w ciągu roku otrzymał on 27 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a w konsekwencji wydaniem zaskarżonej decyzji; - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie dowodów i materiałów, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, w tym nie miała możliwości zgłoszenia swoich zastrzeżeń i wniosków, a które to naruszenie doprowadziło do niepełnego i niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, które to naruszenie doprowadziło do nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych w sprawie; c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji I instancji, podczas gdy z uwagi na wadliwość tej decyzji organ odwoławczy winien uchylić decyzję, a postępowanie administracyjne umorzyć. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 46 § 1 kodeksu wykroczeń ukaranie uważa się za niebyłe po upływie 2 lat od wykonania, darowania lub przedawnienia wykonania kary. Zdaniem skarżącego wydana decyzja o skierowaniu go na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień prawa jazdy opierała się na informacji o popełnieniu trzech wykroczeń, przekazanej przez Komendanta [...] Policji w sytuacji, gdy wszystkie te wykroczenia najpóźniej z dniem 1 marca 2017 r. uległy zatarciu. Doszło zatem do wydania decyzji w oparciu o informację zawierającą nieaktualne, a przez to nieprawdziwe dane, co stanowiło rażące naruszenie art. 46 § 1 kodeksu wykroczeń poprzez jego niezastosowanie, ale również art. 7 k.p.a. poprzez niezweryfikowanie liczby popełnionych przez skarżącego wykroczeń drogowych. W ocenie skarżącego wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego ani prawnego, wydając decyzję automatycznie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, bowiem organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych przez nie decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Z kolei zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaję tę decyzję na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b i d. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji. Natomiast art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdza, że policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 - tj. czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie, jest uprawniony m.in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Ustawa nie zawiera definicji "uzasadnione zastrzeżenia", dlatego przy wykładaniu tego zwrotu należy w ocenie Sądu zastosować wykładnię językową. Pojęcie uzasadniony jest rozumiane jako oparty na obiektywnych racjach podstawowych, słusznych, usprawiedliwionych, natomiast zwrot zastrzeżenie oznacza - uwaga wyrażająca krytykę, wątpliwość dotycząca jakiegoś szczegółu, słabej strony czegoś lub czyjejś (Słownik języka polskiego PWN 1981 r.; t. III str. 640 i str. 962). Z zestawienia definicji pojęć, użytych przez ustawodawcę, w wyrażeniu uzasadnione zastrzeżenia należy uznać, że są to oparte na obiektywnych racjach (wiarygodnych) wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości do kierowania pojazdami. W literaturze podkreśla się, że istota powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami - a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował, czy nie utraciły one wymaganych warunków. Przy tym, jak stwierdza się w orzecznictwie - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 137/14 - publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl. podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Powtarzające się wykroczenia, zwłaszcza mające istotny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym takie jak niedostosowanie się do znaków i sygnałów drogowych, spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - kolizja drogowa, wyprzedzanie na przejściach dla pieszych i bezpośrednio przed nimi, przekroczenie prędkości powyżej 50 km/h, mogą rodzić uzasadnione zastrzeżenia, co do kwalifikacji kierującego. Policjant interweniujący w związku z popełnionym przez kierującego przestępstwem lub wykroczeniem drogowym, na podstawie własnych obserwacji, czy dokonanych ustaleń dotyczących sposobu popełnienia wykroczenia, bądź na podstawie wyjaśnień samego sprawcy, zeznań świadków może nabrać uzasadnionych wątpliwości co do posiadanych przez niego kwalifikacji w zakresie nieznajomości podstawowych zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym (Kotowski Wojciech, Ustawa o kierujących pojazdami. Komentarz LEX 2013). W rozpoznawanej sprawie informację o uzasadnionych zastrzeżeniach co do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji do prowadzenia pojazdów kategorii A, B, C, E organ powziął na podstawie wniosku Komendanta [...] Policji o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Następnie organ przeprowadził postępowanie, w toku którego uzyskał także informację, że Sąd Rejonowy dla [...] wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. sygn. akt [...] odmówił uchylenia mandatu karnego nałożonego na skarżącego. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ uznał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji. W ocenie Sądu tak ustalony stan faktyczny odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa i może stanowić podstawę faktyczną wyrokowania. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że z punku widzenia zasadności skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji bez znaczenia jest to, czy karalność danego wykroczenia uległa przedawnieniu (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 922/2018 - LEX nr 2564636). Kwestia zatarcia ukarania, jest instytucją prawa karnego, działa na przyszłość nakazując traktowanie ukaranego, jako osoby niekaranej. Dla sfery prawa administracyjnego instytucja ta nie ma większego znaczenia, zwłaszcza dla zdarzeń prawnych, z którymi była związana. Nie ma żadnych podstaw ku temu, aby przyjąć, że zatarcie ukarania (skazania) miałoby powodować uznanie, że przestały istnieć uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy, o jakich mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Zatarcie karalności za wykroczenia drogowe nie podważa faktu dopuszczenia się naruszeń przepisów ruchu drogowego. Na uwzględnienie w związku z tym nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń poprzez jego niezastosowanie. Wyjaśnić należy, że przepis ten dotyczy zatarcia ukarania. W myśl § 1 tego artykułu ukaranie uważa się za niebyłe po upływie 2 lat od wykonania, darowania lub przedawnienia wykonania kary. Skarżący pozostaje w błędnym zdaniem Sądu przekonaniu, że zatarcie ukarania skutkuje wyłączeniem możliwości powoływania się na to zdarzenie będące przyczyną ukarania. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że zatarcie ukarania za wykroczenia drogowe, musi wywierać skutki w zakresie oceny dopuszczalności nakładania na skarżącego dalej obowiązków (egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień prawa jazdy) mających wynikać z wykroczeń, które w zakresie regulacji prawnokarnych uznaje się za niebyłe, a sprawa wykroczenia jest traktowana jakby go w ogóle nie popełniono. Wyjaśnić również należy, że system punktów karnych, o którym mowa w art. 98 ustawy o kierujących pojazdami, jest formą sankcji nakładanej na kierowcę, wynikającej z naruszenia przepisów prawa o ruchu drogowym, natomiast kompetencja, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, ma na celu umożliwienie organom administracji podjęcia działań służących zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Regulacje te pełnią zatem różne funkcje i są od siebie niezależne. Z tej przyczyny należy uznać, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego nie ma charakteru sankcji i nie musi być powiązane z liczbą punktów karnych uzyskanych przez danego kierowcę, na co wskazuje skarżący. Istotą powyższego rozwiązania ustawowego jest zaistnienie okoliczności uzasadniających poważne wątpliwości co do tego, czy dana osoba ma odpowiednie umiejętności i wiedzę uprawniające do kierowania pojazdami. Z wymienionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, r. poz. 1302 ze zm.) Sąd orzekł o oddaleniu skargi.