VII SA/Wa 2546/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]", utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2015 r., znak: [...] odmawiające Stowarzyszeniu "[...]" wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie likwidacji (demontażu) bez wymaganego pozwolenia (zezwolenia) na budowę w dniach 23-24 czerwca 2012 r. ekranów akustycznych EK-11 do EK-12 przy nowo wybudowanej drodze - przedłużenie ul. [...] (aktualnie [...]) na odcinku od ul. [...] do odcinka położonego wzdłuż wylotu ul. [...]. W rozpatrywanej sprawie, uzasadniając wniosek o wszczęcie postępowania, Stowarzyszenie "[...] " wskazało, że "inwestor (...) dopuścił się samowoli budowlanej, ponieważ nie posiadał w tej mierze żadnej prawomocnej decyzji (zezwolenia), a jedynie tylko wniosek skierowany do Wojewody [...] znak[...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., który nie dawał żadnych podstaw prawnych do likwidacji w/w ekranów akustycznych". Szerzej kwestie te zostały opisane w piśmie Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2015 r. wskazano w nim bowiem, że "bezprawny" zdaniem Stowarzyszenia "[...]" demontaż ekranów przyniósł szkody w kwocie co najmniej 883000 zł., a ponadto "zdemontowanie i obniżenie ekranów akustycznych na ul. [...] w [...] miała na celu: bezzwłoczne ich zamontowanie na ul. [...] od jego skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...] co spowodowałoby zamknięcie dwóch wjazdów do pawilonu handlowo-usługowego (będącego własnością M i J B) i odcięcie ich od drogi publicznej (ul. [...]) umożliwienie w przyszłości na wybudowanie w tym miejscu drogi dojazdowej do zakładu [...] gdzie żona właściciela jest bliska kuzynką Prezydenta Miasta B T T". Biorąc pod uwagę argumenty Stowarzyszenia "[...]", GINB stwierdził brak podstaw, do uznania istnienia w sprawie interesu społecznego. We wnioskach opisano ogólnie, że w ocenie Stowarzyszenia prace przy inwestycji drogowej zrealizowanej w [...] wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Ocena kosztów i poniesionych z tego tytułu strat nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Natomiast okoliczności dotyczące zamknięcia wjazdów na teren pawilonu handlowo- usługowego, będącego własnością M i J B świadczą, że wniosek ten nie dotyczy interesu ogółu społeczeństwa, a jedynie poszczególnych osób. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał na uwadze, że M B występuje jako pełnomocnik Stowarzyszenia "[...]", co świadczy, że występując z upoważnienia Stowarzyszenia broni swoich interesów. Także przypuszczenia na temat budowy drogi dojazdowej do zakładu [...] i związane z tym spekulacje nie pozwalają na potwierdzenie, aby Stowarzyszenie działało w mienia dobra ogółu. Stowarzyszenie "[...]" reprezentowane przez M B zaskarżyło powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając mu: Naruszenie art. 31 § 1 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne uznanie, że Stowarzyszenie "[...]" nie posiada interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy zarówno ze złożonego wniosku, jak i zażalenia na wydane przez [...]WINB postanowienie o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej wynika, że Stowarzyszenie stojąc na straży przejrzystości działalności organów władzy publicznej posiada interes społeczny w braniu udziału w postępowaniu dotyczącym bezprawnych działań podejmowanych w tej konkretnej sprawie przez Inwestora, sprowadzających się do likwidacji ekranów akustycznych bez wymaganych prawem pozwoleń. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 kpa, 77 kpa poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz w braku dogłębnej analizy zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w którym organ rozpatrujący zażalenie na ww. postanowienie nie odniósł się do meritum sprawy oraz do dowodów zgłoszonych przez organizację społeczną w zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2015r., znak: [...]. Naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób jasny wynikało, że organ I instancji uznał na postawie wstępnych czynności sprawdzających, że w przedmiotowej sprawie nie występuje samowola budowlana, a tym samym brak jest interesu społecznego we wszczęciu postępowania, podczas gdy organ I instancji w ogóle nie rozważał istnienia interesu społecznego Stowarzyszenia w braniu udziału w przedmiotowej sprawie w kontekście celów statutowych Stowarzyszenia i realizacji przez Stowarzyszenie konkretnych interesów społeczeństwa w odniesieniu do ujawniania i eliminowania naruszeń prawa przez władze publiczne. Naruszenie przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 15 kpa, czego konsekwencją jest bezzasadne uznanie, iż organ pierwszej instancji wyszedł poza ramy procedowania w trybie art. 31 § 1 kpa, lecz uchybienia tego nie można uznać za rzutujące na całość sprawy, w sytuacji gdy uzasadnienie organu I instancji oparte było na analizie przesłanek możliwości wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej i w żadnym zakresie nie odnosiło się do podważania interesu społecznego Stowarzyszenia w braniu udziału w takim postępowaniu, a sprowadzało się do wykazania, że za wszczęciem postępowania w sprawie opisanej we wniosku nie przemawia interes społeczny, gdyż wstępne czynności sprawdzające wykazały, że brak jest podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowanie na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia (wyrok NSA z 15 lipca 1992 r., V SA/Wa 178/92, NSA 1993, Nr 1, poz. 20; Wspólnota to 1993, nr 44 s. 18), przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym przy czym pojęcie interesu społecznego nie zostało w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Cele statutowe Skarżącego Stowarzyszenia pozwalają na uznanie, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Odnosząc się do oceny działania Stowarzyszenia w interesie społecznym należy w związku z tym przypomnieć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a przy czym jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, OSP 2011, Nr 6, poz. 70, "interes społeczny" jest nakazem poszukiwania "złotego środka" między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Żądanie wszczęcia postępowania, które pośrednio ma na celu ochronę interesu społecznego przed zaistnieniem szkody polegającej na demontaż ekranów i obniżenie ekranów akustycznych na ul. [...] w [...] nie może sprowadzać się do oceny występowania kwalifikowanych wad prawnych decyzji lub wad procesu inwestycyjnego której wniosek dotyczy. Kwestia ta może być rozstrzygana dopiero w następnym etapie postępowania, po wszczęciu z urzędu postępowania. Zdaniem Sądu, okoliczności wskazane we wniosku Stowarzyszenia były wnikliwe przeanalizowane przez organ administracji publicznej I instancji właśnie w kontekście interesu społecznego. Jest oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Takim reprezentantem jest w świetle procedury administracyjnej organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy. Po przeanalizowaniu powyższych przesłanek, organ stwierdził, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej jest zgodne z celami statutowymi Stowarzyszenia "[...]". Jednakże, za wszczęciem postępowania w sprawie opisanej we wniosku nie przemawia interes społeczny, albowiem wstępne czynności sprawdzające podjęte przez tutejszy organ wykazały, że brak jest podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej w niniejszej sprawie, a co za tym idzie - do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo uznał, że Stowarzyszenie w żaden sposób nie wykazało, że interes społeczny uzasadnia wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. W ocenie Sądu należy się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji, że nie można było wszczynać takie postępowania skoro inwestycja nie została zakończona, a inwestor miał prawo prowadzić roboty budowlane i nie można mu zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej. Wręcz przeciwnie wstrzymanie robót budowlanych prowadziłoby do naruszenia interesu społecznego. Zakłóciłoby bowiem prowadzenie pożytecznej i niezbędnej z punktu widzenia interesu społecznego inwestycji. Nie można też uznać, że o interesie społecznym świadczy w tym przypadku podnoszony przez wnioskującego o wszczęcie postępowania zarzut zamknięcie dwóch wjazdów do pawilonu handlowo-usługowego (będącego własnością M i J B) i odcięcie ich od drogi publicznej (ul. [...]). Powyższe okoliczności wskazują na zasadność stanowiska organów, przedstawione bowiem uzasadnienie wniosku nie jest wystarczające dla wykazania istnienia interesu społecznego do wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej w odniesieniu do niezakończonego procesu inwestycyjnego. Wniosek Stowarzyszenia nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie żądanego postępowania. Na zakończenie należy podkreślić, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny" (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 18.04.2014r., Sygn. akt VIII SA/Wa 1123/13, Lex nr 1466166). Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.