VII SA/Wa 2547/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie "[...]" w [...], jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], utrzymujące w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, GINB podał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...],[...] WINB (po rozpatrzeniu wniosku ww. Stowarzyszenia sformułowanego w oparciu o art. 31 k.p.a.), odmówił Stowarzyszeniu "[...]" reprezentowanemu przez M. B. wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia (zezwolenia) na budowę stóp fundamentowych pod słupy ekranów akustycznych przy działce nr geod. [...] (ul. [...]), przy realizacji inwestycji drogowej "Przedłużenie ul. [...]" w [...]. Ze wskazanym postanowieniem nie zgodziło się Stowarzyszenie "[...]" reprezentowane przez M. B., wnosząc w ustawowym terminie zażalenie. Po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia, GINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe (i wydał wskazane na wstępie postanowienie). Wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Podał, że na podstawie powyższej regulacji organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, po drugie gdy przemawia za tym interes społeczny. Wskazał, że określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój organizacji społecznej. Ze statutu Stowarzyszenia "[...]" wynika, że jego głównym celem jest działalność publiczna na rzecz usuwania niesprawiedliwości społecznej i jawnego naruszania prawa przez organy władzy publicznej oraz m. in. występowanie w ochronie słusznych interesów obywatelskich w przypadku zagrożenia ich praw podmiotowych. Stwierdził, że podnoszone przez to Stowarzyszenie (w podaniu z dnia [...] października 2014 r.) okoliczności, mieszczą się w zakresie celów statutowych tego Stowarzyszenia. Jednakże w ocenie GINB za wszczęciem ww. postępowania nie przemawia interes społeczny. Użyte w art. 31 § 1 k.p.a. pojęcie "interesu społecznego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, przez co stosowną treść nadaje mu organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego. Natomiast w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11 wyrażono pogląd, że ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym spoczywa nie na organie administracyjnym, lecz na organizacji społecznej. W rozpatrywanej sprawie, we wniosku z dnia [...] października 2015 r. Stowarzyszenie "[...]" wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia (zezwolenia) na budowę stóp fundamentowych pod słupy ekranów akustycznych, przy działce nr geod. [...] będącej własnością I. A. (ul. [...]), przy realizacji inwestycji drogowej "Przedłużenie ul. [...]" w [...], wskazując jednocześnie, że należy uznać Stowarzyszenie "[...]" jako stronę postępowania, "ponieważ podstawowym celem Stowarzyszenia jest działalność publiczna na rzecz usuwania niesprawiedliwości społecznej i jawnego naruszania prawa przez organy władzy publicznej". Biorąc pod uwagę argumenty Stowarzyszenia "[...]", GINB stwierdził brak podstaw do uznania istnienia w sprawie interesu społecznego. We wnioskach opisano ogólnie, że w ocenie Stowarzyszenia prace przy inwestycji drogowej zrealizowanej w [...] wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślono jednocześnie, że konieczność przyznania Stowarzyszeniu przymiotu strony uzasadniona jest jego celami statutowymi. Okoliczność ta nie była przez organ wojewódzki negowana. Ze złożonych w trakcie postępowania podań nie wynika jednak istnienie interesu społecznego w sprawie. We wniosku o wszczęcie postępowania wskazano, że działka, przy której wykonano sporne stopy pod ekrany akustyczne należy do I. A.. Złożony wniosek dotyczy więc interesu jednostkowego, a nie szeroko rozumianego interesu zbiorowego. Wobec tego w ocenie GINB nie udowodniono, aby Stowarzyszenie "[...]" występowało w przedmiotowej sprawie w obronie dobra ogółu, a jedynie interesu jednostki, która - jak wynika z akt sprawy - sama nie podejmuje żadnych działań, które mogłyby świadczyć o tym, że jej interes został naruszony. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: -art. 31 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że Stowarzyszenie "[...]" nie posiada interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy zarówno ze złożonego wniosku, jak i zażalenia na wydane przez [...]WINB postanowienie o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej wynika, że Stowarzyszenie stojąc na straży przejrzystości działalności organów władzy publicznej posiada interes społeczny w braniu udziału w postępowaniu dotyczącym bezprawnych działań podejmowanych w tej konkretnej sprawie przez inwestora, sprowadzających się do wykonania stóp fundamentowych bez wymaganych prawem pozwoleń; -przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przejawiające się brakiem podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz brakiem dogłębnej analizy zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia, w którym organ rozpatrujący zażalenie na ww. postanowienie nie odniósł się do meritum sprawy oraz do dowodów zgłoszonych przez organizację społeczną w zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r.; -art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób jasny wynikało, że organ I instancji uznał na postawie wstępnych czynności sprawdzających, że w przedmiotowej sprawie nie występuje samowola budowlana, a tym samym brak jest interesu społecznego we wszczęciu postępowania, podczas gdy organ I instancji w ogóle nie rozważał istnienia interesu społecznego Stowarzyszenia w braniu udziału w przedmiotowej sprawie w kontekście celów statutowych Stowarzyszenia i realizacji przez Stowarzyszenie konkretnych interesów społeczeństwa w odniesieniu do ujawniania i eliminowania naruszeń prawa przez władze publiczne; -przepisu prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 15 k.p.a., czego konsekwencją jest bezzasadne uznanie, iż organ pierwszej instancji wyszedł poza ramy procedowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a., lecz uchybienia tego nie można uznać za rzutujące na całość sprawy w sytuacji, gdy uzasadnienie organu I instancji oparte było na analizie przesłanek możliwości wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej i w żadnym zakresie nie odnosiło się do podważania interesu społecznego Stowarzyszenia w braniu udziału w takim postępowaniu, a sprowadzało się do wykazania, że za wszczęciem postępowania w sprawie opisanej we wniosku nie przemawia interes społeczny, gdyż wstępne czynności sprawdzające wykazały, że brak jest podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej. Mając na względzie powyższe skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia, które poprzedzało jego wydanie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia (zezwolenia) na budowę stóp fundamentowych pod słupy ekranów akustycznych przy działce nr geod. [...] (ul. [...]), przy realizacji inwestycji drogowej "przedłużenie ul. [...]". Wskazane orzeczenia zapadły w związku z wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia, które w piśmie z dnia [...] października 2014 r. zwróciło się o wszczęcie postępowania w ww. przedmiocie, powołując się przy tym na przesłanki z art. 31 k.p.a. Stąd też sprawa wymagała oceny z uwzględnieniem przepisów tego artykułu. Oba ww. orzeczenia zapadły bowiem w trybie przewidzianym w art. 31 Kodeksu, a dokładnie – na podstawie art. 31 § 2 tej ustawy. Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jak wynika z powyższego, treść art. 31 § 1 k.p.a. uzależnia możliwość uwzględnienia żądania organizacji społecznej od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić wszczęcia postępowania czy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. O ile przesłanka wszczęcia postępowania z urzędu (na żądanie organizacji społecznej) czy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na jej cele statutowe nie budzi wątpliwości, o tyle pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium "interesu społecznego" stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 214). Konsekwentnie organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Przy czym, w ocenie Sądu, to organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja ubiegająca się o wszczęcie postępowania czy dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna więc wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem jej żądania, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Organizacja społeczna powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi bowiem istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami tej organizacji. Zdaniem Sądu, za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Warto przy tym zauważyć, iż w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 663/11 (Lex nr 1217445), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałaby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. (...) Nie można w związku z powyższym podzielić poglądu, iż "skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a."". Stosując przywołaną regulację GINB uznał, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 k.p.a., tj. żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. Stanowisko to jest w ocenie Sądu prawidłowe i nie budzi wątpliwości. Jednocześnie, w wydanym orzeczeniu Główny Inspektor przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest interesu społecznego. Dokonując takiej oceny organ wziął pod uwagę argumentację skarżącego Stowarzyszenia oraz zakres żądania, odnoszący się do robót prowadzonych przy działce o nr ew. [...] będącej własnością jednej osoby. Wskazał w efekcie, że wniosek Stowarzyszenia dotyczy interesu jednostokowego, a nie szeroko rozumianego interesu zbiorowego. Tym samym stwierdził, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby za uwzględnieniem jego żądania przemawiał interes społeczny i działanie w obronie dobra ogółu. Biorąc pod uwagę zawartość akt sprawy, wskazaną ocenę Sąd w pełni podziela. Sąd dostrzega przy tym, że we wniosku z dnia [...] października 2014 r. Stowarzyszenie wnosząc o uznanie za stronę postępowania, powołało się wyłączenie na cele statutowe; żadnej innej argumentacji w tym zakresie (w tym - w kwestii dotyczącej interesu społecznego) nie przedstawiło. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji, taka argumentacja także nie została przywołana. Stowarzyszenie wskazało wprawdzie we wniesionym środku zaskarżenia na interes społeczny (jego istnienie, podejmując przy tym próbę jego zdefiniowania, z odwołaniem się do orzecznictwa), ale konkretnych okoliczności dotyczących tego aspektu sprawy nie podało. Co istotne, nie uczyniło tego także w rozpoznawanej przez Sąd skardze, poza ogólnikowym wskazaniem na to, że w Stowarzyszeniu znajdują się osoby, które posiadają znaczną wiedzę dotyczącą prawa budowlanego, "przepisy prawa są jawne, a pani I. A. (jak przekonuje ocena jej dotychczasowych działań) postępuje dość nieporadnie, wszczęcie postępowania i dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznej przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów". Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż kwestionowane orzeczenie prawa nie narusza, a zawarta w nim ocena jest prawidłowa. Słusznie opiera się ona na stwierdzeniu, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby za uwzględnieniem jego żądania przemawiał interes społeczny. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się, aby kontrolowane postanowienie GINB dotknięte było wskazanymi w skardze wadami, w tym – aby zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zarzut ten skarżące Stowarzyszenie podniosło w związku z argumentacją przedstawioną przez organ wojewódzki w postanowieniu wydanym w sprawie w I instancji, wykraczającą poza ocenę przesłanek uregulowanych w art. 31 k.p.a. Rozważając ten zarzut Sąd stwierdza, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie. Organ I instancji analizując wystąpienie przesłanki interesu społecznego wskazał wprawdzie na okoliczności mogące mieć znaczenie we wszczętym postępowaniu, podniósł bowiem, iż brak jest podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej w niniejszej sprawie. Nie sposób jednak pominąć, że sama strona skarżąca w podaniu z dnia [...] października 2014 r. poza wskazaniem na cele statutowe, powołała się jedynie na wystąpienie samowoli budowlanej. Te też okoliczności organ I instancji rozważał zatem w kontekście ww. art. 31. Nadto, nie sposób pominąć, iż zastosowanie ww. art. 138 § 2, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią przesłanki w nim uregulowane, co w konsekwencji prowadzi także do stwierdzenia, iż wydanie orzeczenia kasacyjnego nie jest możliwe tylko z uwagi na naruszenie na etapie I instancji przepisów procesowych (skoro wskazany przepis wymaga również wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). W ocenie Sądu, w tym przypadku, sytuacja wypełniająca dyspozycję ww. art. 138 § 2 nie miała miejsce. Sąd zauważa przy tym, iż zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu i utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jego podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, przepis ten prawidłowo został zastosowany przez GINB, choć organ ten wskazał na zupełnie inne okoliczności (niż organ I instancji), przemawiające za wydaniem negatywnego dla strony skarżącej rozstrzygnięcia. Zmiana argumentacji przemawiającej za wydanym orzeczeniem nie stanowi jednak jeszcze o naruszeniu art. 15 k.p.a. i uregulowanej w nim zasady dwuinstancyjności, stąd też w sprawie nie było konieczne stosowanie na etapie II instancji, ww. art. 138 § 2 tej ustawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.