VII SA/Wa 2548/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku Z. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] - utrzymał w mocy to postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...], po stwierdzeniu istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę [...] z dnia [...] lutego 1992 r. i decyzji na dokończenie robót przy rozbudowie i nadbudowie pawilonów handlowych przy ul. [...] Nr [...] we [...] z dnia [...] listopada1994 r., znak: [...], nakazał Z. D.: 1. doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ulicy [...] i [...] do stanu zgodnego z dokumentacją będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1992 r., określił terminie do 30 grudnia 2002 r., orzekł, że zakończenie nakazanych robót zgłosić należy w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Miasta [...]; ponadto stwierdził, że w razie niewykonania obowiązków zostanie wydana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., w części dotyczącej terminu wykonania robót i w tym zakresie ustalił nowy termin do wykonania nałożonych obowiązków do dnia 31 lipca 2002 r. oraz w części zawierającej też pouczenie, co do skutków braku wykonania obowiązku, w pozostałej części utrzymał rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 950/02 oddalił skargę Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...]. Wyrok nie został opatrzony pisemnym uzasadnieniem. Podaniem z dnia 21 sierpnia 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 września 2013 r., Z. D. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Wskazała, że decyzję wydano bez wnikliwego zbadania sprawy, ponadto w dniu jej wydania decyzja była niewykonalna i jej niewykonaność ma charakter trwały oraz w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podniósł, że w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym rozpoznano odwołanie, wniosek o stwierdzenie nieważności nie może dotyczyć jedynie orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim orzeczenia organu drugiej instancji. W związku z tym wniosek Z. D. został uznany za dotyczący stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto, zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 950/02, oddalający skargę Z. D. na ww. rozstrzygnięcie, który stosownie do art. 170 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Sąd administracyjny, oddalając skargę, bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2089/11. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że świetle omówionych powyżej okoliczności, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...]. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zapadła zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], którym organ w mocy własne postanowienie. W jego uzasadnieniu organ, podtrzymał przedstawioną uprzednio argumentację. Ponadto, przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09 , w której stwierdzono, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ wskazał, że na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony, ale jego rolę w obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61 a § 1 k.p.a. Na tej podstawie organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ podkreślił również, że Z. D. identyczne zarzuty jak w postępowaniu nieważnościowym w tym, o błędnym określeniu adresata decyzji stawiała już w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. oraz w skardze do sądu administracyjnego. Tym bardziej przywoływane przez skarżącą w aktualnym postępowaniu okoliczności nie mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 950/02. Organ zauważył też, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] odmówił wszczęcia Z. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] złożyła Z. D., zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w administracji poprzez nierzetelne zbadanie sprawy podczas podejmowania zaskarżonej decyzji, naruszające art. 7 i 8 k.p.a. stwierdziła, że nierzetelność polega na tym. że decyzja nie ma nic wspólnego ze stanem faktycznym na budowie. Jest tylko potwierdzaniem niezgodnych z rzeczywistością stwierdzeń inspektorów nadzoru budowlanego, którzy popełniając pomyłkę, szukają pokrętnie sposobu umknięcia odpowiedzialności. Sąd, na który powołuje się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydał nie posiadając żadnych ekspertyz, uniwersalne postanowienie "doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem". Po rozprawie wykonana została opinia rzeczoznawcy stwierdzająca zgodność budowy z prawem, tym samym decyzja została wydana na podstawie mylnych stwierdzeń projektanta. Od dnia podjęcia decyzji do dnia opinii rzeczoznawcy, na budowie nic się nie zmieniło, świadczy o tym odmowa oddania do użytkowania Ponadto, decyzja wydana była na osobę nie będącą stroną, co narusza art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Pomyłka polega na tym, że w zaskarżonej decyzji mylnie stwierdzono, że działkę z konfliktową ścianą skarżąca nabyła w 1994 r. W tym roku nabyła wyłącznie inną działkę i wyłącznie na tę inną działkę otrzymała pozwolenie na budowę. Działkę, o której mowa w decyzji, już zabudowaną, skarżąca nabyła dopiero w 2009r. Decyzja nakładała na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych niezgodnych z projektem i na cudzej własności. Zdaniem skarżącej doszło też do naruszenia Prawa budowlanego – podjęto próbę określenia skarżącej inwestorem na tej działce, a ona nie posiadała żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości, inwestorem jest osoba, której wydano pozwolenie na budowę- skarżąca nigdy się o nie ubiegała; roboty można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę – skarżąca nigdy nie wykonywała tam robót; nigdy też nie posiadała pełnomocnictwa właściciela do załatwiania w jego imieniu spraw związanych z budową. Ponadto decyzja w chwili jej podjęcia była niewykonalna, a niewykonalność ma charakter trwały art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a., wynika to z opinii rzeczoznawcy. Skarżąca wniosła o unieważnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., znak[...] oraz o unieważnienie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające ją postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. W sprawie doszło do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, dotyczącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002r., w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawe, kontrolowanej następnie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 5 maja 2005r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/ Gd 950/02 oddalił skargę na tę decyzję (uzasadnienie wyroku nie zostało sporządzone na piśmie). Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego objętego wnioskiem skarżącej. Zostały one, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, prawidłowo wskazane i omówione. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09 podkreślił, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r, II OSK 1087/11 LEX nr 1234059).wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydano uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. Sad stwierdza, że dla właściwego załatwienia sprawy zarzuty wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym, powinny być analizowane w ścisłym związku z m. in. takimi elementami, jak treść i charakter zarzutów podniesionych w skardze oddalonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie istnieje tożsamość zarzutów podnoszonych tak w postępowaniu zwykłym jak i teraz we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślmy, te same zarzuty podnoszone były przez skarżącą w kolejnych etapach posterowania zwykłego, na etapie sądowej kontroli decyzji ostatecznej i teraz we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy , w skardze sądowej. Tożsamość zarzutów definitywnie zamknęła organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej, materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją, orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).