VII SA/Wa 255/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA, , Protokolant Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie po wznowieniu postępowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. K. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r, Nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej Kpa), na podstawie art. 42 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118.), po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego, rozbudowanego przed 1 stycznia 1995r. na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł., uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2006r. oraz udzielił B. S. i A. S. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazał, że T. K. i A. A. pismem z dnia 15 lutego 2007r. domagali się o wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku mieszkalnego, twierdząc że jako strona postępowania administracyjnego nie brali w nim udziału. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wznowił postępowanie administracyjne i uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Organ uznał, że powyższa decyzja została wydana nieprawidłowo, gdyż przedmiot postępowania (budynek mieszkalny) istnieje, tym samym nie było wówczas podstaw do umarzania postępowania. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ponownie rozpatrując sprawę merytorycznie wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane powinno zakończyć się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 i 3. Dlatego po wznowieniu postępowania administracyjnego uchylił własną decyzję i zezwolił na użytkowanie przedmiotowego budynku. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. złożył T. K. Zarzucił niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niewłaściwą podstawę prawną decyzji, poprzez zastosowanie ustawy Prawo budowlane z 1974r., co w jego ocenie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do stanu prawnego przedmiotowego obiektu organ wskazał, że wyłączenie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2004r, sygn. akt: 7/IV SA 3068/03 spowodowało, że obiekt, który wybudowany został w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974r., niezgodnie z jego przepisami wymagał legalizacji. W sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego formą jego legalizacji jest pozwolenie na użytkowanie wydane na podstawie art. 42 ust. 3 w/w ustawy, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności do użytkowania. W omawianej sprawie inwestor B. S. wykonał przedmiotowe roboty budowlane przed 1995r., zatem podlegają one ocenie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. w związku z powyższym zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. decyzję Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez wielokrotnie przeprowadzane oględziny, umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do złożonych materiałów i zgłoszonych żądań. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł sąsiad inwestora T. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niewłaściwą podstawę prawną decyzji, poprzez zastosowanie ustawy Prawo budowlane z 1974r, z rażącym naruszeniem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r, naruszenie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. poprzez brak przesłanek do wydawania pozwolenia na użytkowanie oraz jej niewykonalność. W uzasadnieniu skargi skarżący T. K. wskazał, że organy nadzoru budowlanego powinny w pierwszej kolejności zbadać charakter samowolnie wykonanych robót budowlanych i ustalić, czy w sprawie może mieć zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. W jego ocenie przedmiotowe roboty budowlane stanowią jeden z rodzajów budowy, a zatem podlegają przepisowi art. 48 Prawa budowlanego. Organ powinien również wyeliminować skutki istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę Nr [...]. Zdaniem skarżącego sposobem legalizacji samowoli budowlanej nie może być odrębne udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku w stosunku do stanu na dzień 31 grudnia 1994r. i prowadzenie odrębnego postępowania w stosunku do stanu obecnie istniejącego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nieistniejącego jest niewykonalna i obarczona wadą powodującą jej nieważność. Skarżący podniósł, że na skutek robót wykonanych po dniu 1 stycznia 1995r. nie istnieje obiekt budowlany, który objęto pozwoleniem na użytkowanie. Tym samym zaskarżona decyzja, legalizująca samowolę, została wydana z naruszeniem przepisu powołanego jako jej podstawa prawna. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, ewentualnie o ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie wznowieniowym wobec ustalenia, że współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości T. K. i A. A. jako strony postępowania administracyjnego nie brali w nim udziału. Wznowienie dotyczyło postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. umarzającą postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł. Mając na względzie poczynione ustalenia, organ w ocenie Sądu, zasadnie wznowił postępowanie administracyjne i ponownie rozpatrzył sprawę merytorycznie. W jego toku słusznie uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...] uznając, że została wydana nieprawidłowo, gdyż nie było podstaw do umarzania postępowania w ramach nadzoru budowlanego albowiem przedmiot postępowania (budynek mieszkalny) istnieje. Mimo to przy wydawaniu nowej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie wziął pod uwagę, że na skutek upływu wielu lat w tym również wydawania przez organy budowlane nowych aktów administracyjnych a także wobec nowych działań inwestycyjnych B. S., nie istnieje już obiekt w stanie jaki miał miejsce przed 1 stycznia 1995 r. Jak wynika z ustaleń organu na skutek żądań T. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] od roku 2000r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez B. S. na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł. Podczas kilku oględzin na nieruchomości ustalono, że B. S. wybudował budynek mieszkalny w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z dnia 8.12.1972r. oraz decyzję Naczelnika Gminy w Ł. o pozwoleniu na wykonanie dobudowy werandy o kubaturze 98 m z dnia 4.07.1974r. Budowa budynku mieszkalnego została zakończona w 1974r. Następnie pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. inwestor dokonał przebudowy wejścia do piwnicy (od tego okresu tj. od 1976r. użytkuje część piwnicy jako usługową - pracownię jubilerską); ok. 1985r. dokonał zabudowy wejścia do piwnicy od strony [...] poprzez wstawienie przeszklonej witryny z drzwiami drewnianymi z okienkami; w 1989r. wykonał betonowe zadaszenie nad wejściem jubilerskim, a w 1993r, nad wejściem fryzjerskim. Z dalszych ustaleń organu wynikało, że w dniu 28.04,1999r. Burmistrz Miasta i Gminy Ł. wydał decyzję Nr [...] zezwalającą na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Wojewoda [...] i decyzją z dnia [...] 09.1999r. utrzymał tę decyzję w mocy. Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 1.06.2000 r., sygn. akt IV SA 1969/99 uchylił w/w decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję organu i instancji. Następnie B. S. uzyskał kolejną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] 08.2001 r., o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego, którą Wojewoda [...].uchylił decyzją Nr [...] z dnia [...] 10.2001r. W dniu 9.05.2003r. inwestor po raz trzeci uzyskał decyzję o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego obiektu, wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Ł., którą Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] 07.2003r. utrzymał w mocy. Na żądanie T. K. PINB [...] w dniu [...] 11.2003r. przeprowadził czynności kontrolne podczas których ustalił, że B. S. dokonał szeregu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ najpierw wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł., a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] 06.2004r. zatwierdził projekt budowlany - kapitalnego remontu i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21.12.2004r. (sygn. akt; 7/IV SA 3068/03) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 07.2003r. o pozwoleniu na rozbudowę i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] 04.2005r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB Nr [...] z dnia [...].06.2004r. zatwierdzającą projekt budowlany - kapitalnego remontu i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...].06.2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał użytkowanie lokali usługowych o profilu jubilerskim i fryzjerskim oraz nałożył na B. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia m. in.: 1) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych na tej i na sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcje, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] 06.2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na B. S. obowiązek wykonania i dostarczenia do Inspektoratu: 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie zakończenia budowy (1994r.); 2) inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku mieszkalnego, wg stanu aktualnego na dzień 31.12.1994r. wraz z oceną wykonanych robót budowlanych. Inwestor B. S. wykonał nałożone obowiązki i w dniu [...].03.2007r. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku usytuowanego przy ul. [...] w Ł. Decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2007r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił B. S. i A. S. wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Mając na uwadze poczynione przez organ ustalenia faktyczno-prawne wadliwe było uznanie w toku nowego rozpoznania sprawy w trybie wznowienia, że ocenę możliwości legalizacji należy podzielić na dwie fazy; co do robót wykonanych pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz wykonanych po 1 stycznia 1995 r. kiedy zaczęła działać ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Miał w tej części rację skarżący kiedy podnosił, że sposobem legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych nie może być odrębne udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku w stosunku do stanu jaki istniał na dzień 31.12.1994 r. i prowadzenie odrębnego postępowania w stosunku do stanu obecnie istniejącego. Bowiem na skutek robót wykonanych po dniu 1 stycznia 1995 r. oraz wydawanych po tej dacie decyzji administracyjnych nie istnieje obiekt budowlany, który objęto przedmiotowym pozwoleniem na użytkowanie. Twierdzenie, że należy najpierw zakończyć postępowanie w stosunku do robót, wykonanych przed 1995 r., jest bezzasadne, nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego a nade wszystko jest oderwane od aktualnego stanu obiektu. Poza tym z ustaleń przywołanych przez organ odwoławczy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. odmówił B. S. i A. S. wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Zatem zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, pozostaje de facto w sprzeczności z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Nie ma przy tym większego znaczenia, że obie decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy różnych ustaw Prawo budowlane, skoro niewątpliwe są aktami administracyjnymi wydanymi w tym samym przedmiocie. Nade wszystko jednak organ nie wziął pod uwagę, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. miał zastosowanie tylko do samowoli budowlanej a zatem do przypadków które miałyby zakończyć się rozbiórką. W tej sprawie jak wynika z ustaleń dokonanych przez organy taka sytuacja nie miała miejsca. Jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego "artykuł 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dodatkowym zaś warunkiem jest zakończenie budowy obiektu lub wszczęcie postępowania w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Chodzi tu o postępowanie administracyjne toczące się w stosunku do obiektu, którego budowa została podjęta przed dniem 1 stycznia 1995 r." (II OSK 1258/05, wyrok NSA W-wa, 2006.10.25, LEX nr 289255). "Przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odnoszącego się wyłącznie do art. 48 tej ustawy, nie można stosować do innych sytuacji niż wskazane w tych przepisach - na przykład do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" (II OSK 1098/05 wyrok NSA W-wa, 2006.09.21 ONSA i WSA 2007/4/95). "Nie ma możliwości prawnych, aby część prac budowlanych przy rozbudowie obiektu oceniane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., a pozostałe na podstawie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Skoro bowiem prace budowlane prowadzone były od 1992 roku do 1995 (włącznie) przy jednym obiekcie budowlanym, to uznanie, iż budowa nie została zakończona do dnia 1 stycznia 1995 r. powoduje, iż do całości zrealizowanych prac budowlanych mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r." (VII SA/Wa 85/04 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, 2005.11.29, LEX nr 198953) Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie wznowieniowym organ weźmie pod uwagę poczynioną przez sąd ocenę z której wynika, że w sprawie budynku mieszkalnego, rozbudowywanego przed i po 1 stycznia 1995r. na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł., nie istnieje potrzeba prowadzenia odrębnego postępowania w oparciu o przepis art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane. To z kolei czyniłoby decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. o umorzeniu konkretnego postępowania w sprawie budynku mieszkalnego zasadną, jednakże z zupełnie innych podwodów niż wskazanych w jej uzasadnieniu. Jednocześnie słusznie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosi, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie podjął żadnych działań w stosunku do robót budowlanych wykonanych po dniu 1 stycznia 1995r. Z materiałów sprawy wynika, że organ ustalił, iż B. S. wykonał w latach 1995-2002 szereg robót polegających m.in. na wybudowaniu dodatkowego zejścia do piwnicy, zamianie stolarki drewnianej w ścianie zabudowanej wnęki do piwnicy w pracowni jubilerskiej na stolarkę z PCV i przestawienie w/w ściany do lica ściany budynku mieszkalnego. Te ustalenia muszą zakończyć się decyzją organu nadzoru budowlanego wydaną zgodnie z przepisami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 i art. 200 ww. ustawy orzeczono jak w pkt II i III wyroku.