VII SA/Wa 255/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 255/13 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]września 2012 r. Nr [...]na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku K. W. w sprawie budowy budynku garażu na działce nr ew. [...]w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...], stanowiącej własność I. i M.N., z uwagi na to, że żądanie wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 09.08.2012r. wpłynęła skarga K.W. w której wniesiono o przeprowadzenie czynności kontrolnych, co do zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego przy budowie budynku garażu na działce położonej w miejscowości [...], prowadzonych przez M. N.. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono, że K. W. jest właścicielem działek nr ew. [...]w obrębie [...], gm. [...], sąsiadującej z działką nr ew. [...], na której usytuowany jest budynek garażu. Po oględzinach przeprowadzonych w dniu 12.09.2012r. ustalono, że przedmiotowy budynek jest realizowany na podstawie decyzji Starosty [...]o pozwoleniu na budowę. Usytuowanie budynku w stosunku do granicy działki oraz istniejących budynków jest zgodne z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki oraz nie narusza § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek nie ogranicza zagospodarowania działki sąsiedniej. Granice obszaru oddziaływania w otoczeniu przedmiotowego budynku nie przekraczają granic działki, którą dysponuje wyłącznie inwestor (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Starosta [...]wydając decyzję o pozwoleniu na budowę budynku, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie uznał K. W., za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu wnioskując o zbadanie sprawy K. W. nie udowodnił, że w tej sprawie posiada przymiot strony na podstawie art. 28 kpa. Fakt, że działka nr ew. [...], stanowiąca jego własność, bezpośrednio sąsiaduje z działką nr ew. [...], na której znajduje się budynek usytuowany zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest warunkiem niewystarczającym do uznania za stronę w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na ww. postanowienie złożył K. W.. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru postanowieniem z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zdaniem organu II instancji organ powiatowy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61a § 1 Kpa i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można podzielić według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania występuje zgodnie z ww. przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Natomiast przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych stanowią inne uzasadnione przyczyny do których można zaliczyć m. in. żądanie strony dotyczące sprawy, której zakres nie należy do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, a powyższe można ustalić już na etapie wstępnych czynności wyjaśniających. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówił wszczęcia na żądanie K. W. postępowania w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budowy budynku garażu na działce stanowiącej własność I. i M.N., z uwagi na fakt, iż skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w sprawie objętej jego wnioskiem z dnia 30.07.2012r. K. W. wraz z Z. W. jest właścicielem działki o nr ew. [...]. Zdaniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy. Na podstawie wycinku aktualnej mapy zasadniczej PINB w [...] stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego obiektu w stosunku do granicy działki oraz istniejących budynków jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie ogranicza zagospodarowania działki sąsiedniej, zaś granice obszaru oddziaływania w otoczeniu przedmiotowego budynku nie przekraczają granic działki, którą dysponuje inwestor. Ponadto jak wskazano w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, Starosta [...]wydając decyzję nr [...]z dnia [...].03.2010 r., udzielającą pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, nie uznał Kazimierza Wilkowskiego za stronę postępowania. Ustawodawca wprowadzając określone § 12 ww. rozporządzenia odległości sytuowania budynków od granic działek miał m.in. na uwadze ochronę interesów osób trzecich. W takim wypadku samo ich zachowanie z reguły wiąże się z nie oddziaływaniem obiektu na działkę sąsiednią chyba, że zachodzą inne okoliczności w sprawie jak np. uciążliwy sposób użytkowania. Ponadto wskazać należy, że fakt istnienia lub nie spornego budynku nie ma żadnego wpływu na możliwości dysponowania przez skarżącego własną nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja realizowana na ww. działce nie narusza uzasadnionych interesów K. W., nie można mówić o szkodliwym oddziaływaniu inwestycji na działkę skarżącego, jak też o ograniczeniu możliwości korzystania z przysługujących mu praw właścicielskich, w tym użytkowania własnego budynku zgodnie z przeznaczeniem. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu, organ poinformował, że sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się inwestycja automatycznie nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącej, gdyż musi on wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Nieruchomość o nr ew. [...]posiada dużą powierzchnię, a obiekty budowlane usytuowane są w prawidłowej odległości od granicy z działką sąsiednią. Ponadto PINB w [...]wszczął z urzędu odrębne postępowanie w sprawie odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Niezależnie jednak od powyższego, analiza art. 28 Kpa oraz przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz ewentualnego obszaru oddziaływania obiektu, prowadzi do wniosku, iż K. W. posiada jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy budowy budynku garażu na działce o nr ew. [...]w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...]. W świetle powyższego, zdaniem [...]WINB powiatowy organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61a § 1 Kpa odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ww. inwestycji z uwagi na fakt, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania. Powyższe wyczerpuje dyspozycję art. 61a § 1 Kpa. Skargę do sadu administracyjnego na ww. decyzję wniósł K.W. reprezentowany przez r. pr. J. S.. Postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej, 2. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie, 3. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż obszar oddziaływania spornej inwestycji zamknął się w granicach działki inwestora, 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga, chociaż nie z przyczyn w niej wymienionych zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2012r., którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]września 2012 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 Kpa wszczęcia na wniosek K. W. postępowania w przedmiocie budowy budynku garażu na działce nr ew. [...]w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...]. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu I instancji a zatem i rozstrzygnięcie organu odwoławczego były nieprawidłowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie legalności budowy wspomnianego wcześniej obiektu. Stanowisko swoje w tym zakresie oparł na ustaleniu, iż działka skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Zaprezentowanego sposobu procedowania w niniejszej sprawie nie podziela Sąd orzekający. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. To, że skarżący nie został uznany za stronę w postępowaniu, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie oznacza, że nie ma on atematycznie przymiotu strony w każdym innym postępowaniu dotyczącym inwestycji. Bezspornym jest, że skarżący jest właścicielem działki, która graniczy z działką, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja. Trudno w tej sytuacji uznać, że fakt braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego jest na tyle oczywisty, że nie ma potrzeby przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jednocześnie należy wskazać, że organ I instancji przeprowadził oględziny spornej inwestycji, ustalił, że jest ona realizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, usytuowanie budynku w stosunku do granicy z działką skarżącego jest zgodne z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki oraz nie narusza § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wynika z tego, że w istocie organ przeprowadził postępowanie bez udziału skarżącego po czym odmówił jego wszczęcia. Jak wskazano powyżej odmowa wszczęcia postępowania jest możliwa jedynie w takiej sytuacji, gdy brak interesu prawnego w sposób oczywisty i nie wymagający żadnych wyjaśnień wynika z okoliczności sprawy. Z taką sytuacją niewątpliwie nie mamy do czynienia w sprawie przedmiotowej. Zresztą sam organ odmówił skarżącemu przymiotu strony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że brak po stronie K.W. interesu prawnego nie jest na tyle oczywisty aby można było skorzystać z art. 61a Kpa. Biorąc zatem pod uwagę rozważania zawarte we wstępnej części uzasadnienia należy uznać, że organ nie był uprawniony do wydania postanowienia w trybie określonym w w/w przepisie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.