VII SA/Wa 255/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2024 r. znak DOR.7101.224.2024.ASM w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi W. W. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ zażaleniowy") z 19 listopada 2024 r., znak DOR.7101.224.2024.ASM, wydane w trybie nadzwyczajnym, wznowienia postępowania administracyjnego, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 11 września 2023 r. nr 184/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("ŁWINB") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] lipca 2023 r. nr [...] i nakazał D. W. rozbiórkę samowolnie posadowionego ogrodzenia o długości 24,90 m (długość mierzona wzdłuż pasa drogowego), usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] w miejscowości P. , gm. B. . Skarżący podaniem z 28 sierpnia 2024 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Postanowieniem z 26 września 2024 r. nr 208/I/2024, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., ŁWINB -po rozpoznaniu wniosku skarżącego- odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 11 września 2023 r. Uzasadniając powyższe postanowienie ŁWINB przedstawił, że podanie skarżącego o wznowienie postępowania zostało złożone z przekroczeniem ustawowego terminu. Skarżący co najmniej od 3 czerwca 2024 r. (tj. daty przeprowadzenia czynności kontrolnych w przedmiocie wykonania obowiązku rozbiórki ogrodzenia, podczas których był obecny) posiada wiedzę o decyzji z 11 września 2023 r. Wniosek o wznowienie postępowania został natomiast złożony 29 sierpnia 2024 r. ŁWINB dodał, że jego decyzja z 21 lipca 2023 r. była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, opisanym na wstępie postanowieniem z 19 listopada 2024 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 26 września 2024 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ zażaleniowy przytoczył art. 148 § 1 i 2 oraz art. 57 § 3 k.p.a. Podał, że skarżący oparł swoje podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmie tym skarżący wskazał, że o decyzji ŁWINB z 11 września 2023 r. dowiedział się z upomnienia wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. . Z akt administracyjnych wynika, że upomnienie zostało doręczone skarżącemu 23 sierpnia 2024 r. GINB przedstawił, że decyzja z 11 września 2023 r. była znana skarżącemu od 3 czerwca 2024 r. W tym dniu brał on bowiem udział w czynnościach kontrolnych w celu sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją, tj. obowiązku rozbiórki samowolnie posadowionego ogrodzenia. Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół, na którym widnieje podpis skarżącego. Ponadto skarżący złożył datowany na 4 czerwca 2024 r. wniosek o zawieszenie postępowania, w którym podał, że jako nowy właściciel zobowiązuje się do złożenia wniosku o uproszczoną legalizację murowanego ogrodzenia i w związku z tym wnosi o wstrzymanie wykonania wydanych decyzji obu instancji. Organ zażaleniowy wskazał, że intencją prawodawcy było nawiązanie do najwcześniejszej daty powzięcia przez stronę wiadomości o decyzji objętej podaniem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie początkiem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., jest 3 czerwca 2024 r. Tym samym nie dochowano terminu do złożenia podania o wznowienie postepowania, gdyż skarżący wiedział o decyzji wcześniej, niż na miesiąc przed wniesieniem podania z 28 sierpnia 2024 r. Powyższa okoliczność stanowi przeszkodę uniemożliwiającą formalne wznowienie postępowania i rozpatrzenie wniosku pod względem merytorycznym, w związku z czym organ I instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z 11 września 2023 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów mających wpływ na wynik sprawy: 1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do strony, która nie była stroną uprzednio toczącego się postępowania administracyjnego, nie będąc wówczas właścicielem nieruchomości, której dotyczy spór; 2. art. 148 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dowiedzenie się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a zatem treściach i skutkach decyzji wydanych w sprawie, mogło nastąpić poprzez bycie przez skarżącego biernym świadkiem czynności kontrolnych dokonanych przez organ powiatowy w czerwcu, których rzekomo skarżący miał być świadkiem (czemu stanowczo zaprzecza - zaś organ nie przedstawił dowodu tejże okoliczności); 3. art. 149 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i ocenianie oraz branie pod uwagę przez organ orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania okoliczności, które rozpatrywane są dopiero w kolejnym etapie (przyczyny wznowienia i rozstrzygnięcie istoty sprawy); 4. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego wyrażające się nieprawidłową oceną faktów i pominięcie istotnej okoliczności, iż poprzednie postępowania w sprawie dotyczyły innej osoby aniżeli skarżący, a także, że skarżący podjął kroki co do uregulowania stanu prawnego spornej części nieruchomości, co spowodowało naruszenie zasad: praworządności, słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, dwuinstancyjności postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie GINB z 19 listopada 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 26 września 2024 r. o odmowie wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego ostateczną decyzją ŁWINB z 11 września 2023 r., wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wydając zaskarżone postanowienie organ zażaleniowy, podzielając ocenę dokonaną przez organ I instancji, stwierdził, że podanie skarżącego o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Powyższe, zdaniem organu zażaleniowego, stanowiło przeszkodę uniemożliwiającą formalne wznowienie postępowania i rozpatrzenie wniosku pod względem merytorycznym. Biorąc pod uwagę akta sprawy i stan prawny znajdujący w niej zastosowanie, Sąd stwierdza, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena jest w pełni uprawniona. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, w realiach niniejszej sprawy jest prawidłowe; inaczej mówiąc nie narusza prawa. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega etapowo; w pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz (w następnej kolejności) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stąd też, w przypadku przedłożenia organowi wniosku o wznowienie postępowania, organ ten zobligowany jest m. in. do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełniona została przesłanka natury formalnej, dotycząca terminu złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie, wobec przywołanej przez skarżącego przesłanki wznowienia, zastosowanie znajdował przytoczony powyżej przepis art. 148 § 2 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez skarżącego w dniu 29 sierpnia 2024 r. Kwestią sporną pozostawała data, w jakiej skarżący "dowiedział się o decyzji", a którą to należy uznać za początek biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Oceniając w powyższym aspekcie rozbieżności pomiędzy stanowiskiem skarżącego a stanowiskami organów nadzoru budowlanego, Sąd podzielił twierdzenia organów co do tego, że skarżący posiadał wiedzę o ostatecznej decyzji ŁWINB z 11 września 2023 r. wcześniej, niż na miesiąc przed wniesieniem podania o wznowienie postępowania tą decyzją zakończonego. Analizując to zagadnienie Sąd przede wszystkim wyjaśnia, że ww. pojęcie - "strona dowiedziała się o decyzji" - należy interpretować jako pozyskanie przez nią informacji pozwalających na zidentyfikowanie decyzji, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. W art. 148 § 2 k.p.a. nie chodzi bowiem o sytuację dokładnego przeczytania czy przeanalizowania treści decyzji ostatecznej, poznania argumentacji organu, ale o zidentyfikowanie czego decyzja ostateczna dotyczy i poznanie jej rozstrzygnięcia. Przy czym, uzyskane informacje o wydaniu decyzji muszą być na tyle konkretne, aby pozwalały na jej zidentyfikowanie. Tak też przyjął NSA w wyroku z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/20, uznając, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Wystarczające jest, aby strona wiedziała czego dana decyzja dotyczy. Ważne jest więc to, kiedy do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, tj. kiedy poznała takie informacje jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zauważa również, że co do zasady to wnioskodawca musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, tj. wykazać zachowanie terminu z art. 148 k.p.a. Nie przeczy to jednak temu, że właściwy organ administracji publicznej ocenia okoliczności ważne w omawianym aspekcie formalnym także na podstawie posiadanych informacji. Inaczej mówiąc, organ ten nie ma obowiązku przyjąć bezrefleksyjnie daty wskazanej przez wnioskodawcę, ale powinien swobodnie ocenić przedstawione okoliczności i ewentualnie zweryfikować je z posiadanymi we własnym zakresie danymi (np. wynikającymi z akt administracyjnych postępowania, którego wznowienia żąda strona) – o ile takie okoliczności są mu znane. W kontrolowanej sprawie nie jest możliwe uznanie, że skarżący o decyzji ŁWINB z 11 września 2023 r. dowiedział się w dniu doręczenia skierowanego do niego przez organ powiatowy upomnienia nr 16/2024, tj. w dniu 23 sierpnia 2024 r. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika (choć skarżący konsekwentnie to kwestionuje), że skarżący o ww. decyzji miał wiedzę znacznie wcześniej. Zasadnie GINB wskazał, że skarżący w dniu 3 czerwca 2024 r. brał udział w czynnościach kontrolnych organu powiatowego, mających na celu sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 11 września 2023 r. Protokół ten zawiera własnoręczny podpis skarżącego. Analiza materiału aktowego potwierdza również, że pismem z 4 czerwca 2024 r. (które wpłynęło do organu powiatowego w dniu 5 czerwca 2024 r.) skarżący, powołując się na sygnaturę akt sprawy dotyczącej legalności spornego ogrodzenia, wniósł o zawieszenie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji organów powiatowego i wojewódzkiego, a także zobowiązał się do złożenia wniosku o uproszczoną legalizacją ogrodzenia. Przedstawił również w tym piśmie okoliczności, które – w jego ocenie – potwierdzą legalność posadowienia ogrodzenia. Ponad powyższe ustalenia organów, opisane w ich postanowieniach, Sąd zauważa, że skarżący w dniu 4 maja 2024 r. odebrał w placówce operatora pocztowego zawiadomienie z 30 kwietnia 2024 r. o czynnościach kontrolnych, w którym to m. in. wskazano, że planuje się czynności na okoliczność wykonania przez D. W. obowiązku wynikającego z decyzji ŁWINB z 11 września 2023 r. nr 184/2023, w której nakazano D. W. rozbiórkę samowolnie posadowionego ogrodzenia o długości 24,90 m (długość mierzona wzdłuż pasa drogowego), usytuowanego na działach o nr ewid. [...] w miejscowości P. , gm. B. . Potwierdzenie odbioru ww. zawiadomienia zostało własnoręcznie podpisane przez skarżącego. Oczywiście odnotowania wymaga, że ww. zawiadomienie zostało odebrane przez skarżącego, zanim stał się właścicielem działek o nr ewid. [...] (v. akt notarialny z 29 maja 2024 r.). Jednakże okoliczność ta, rozpatrywana i oceniana łącznie z całym pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym, potwierdza, że skarżący o decyzji ŁWINB z 11 września 2023 r., w tym o danych identyfikujących decyzję (organ wydający, numer, data), rozstrzygnięciu (nakaz rozbiórki), a także zakresie decyzji (informacje na temat lokalizacji spornego ogrodzenia i jego długości), nie powziął wiedzy w dniu 23 sierpnia 2024 r., a znacznie wcześniej. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie doszły do trafnej konkluzji, że podanie W. W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z 11 września 2023 r. zostało wniesione z uchybieniem kodeksowego terminu. Na skutek tego prawidłowo sprawa, zainicjowana tym podaniem, została zakończone rozstrzygnięciem formalnym, wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy obrazuje, że skarżący najpóźniej 3 czerwca 2024 r. uzyskał informacje pozwalające zidentyfikować decyzję z 11 września 2023 r. ŁWINB, a to w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania nią zakończonego. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego; czy inaczej: w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał aktowy nie znalazł podstaw, by przyjąć za skarżącym, że GINB naruszył przepis art. 148 § 1 k.p.a. Akta sprawy wskazują bowiem, że skarżący wiedzę o decyzji ŁWINB z 11 września 2023 r. posiadał znacznie wcześniej, aniżeli na miesiąc przed wniesieniem podania z 28 sierpnia 2024 r. (widoczna data wpływu do organu: 29.08.2024 r.) Skarżący, poza gołosłownym kwestionowaniem ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, nie podważył ich, jak i też nie wykazał, by podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w przepisanym do tego terminie. Podsumowując Sąd stwierdza, że przyjęte niewadliwie przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie zainicjowanej podaniem skarżącego o wznowienie postępowania okoliczności czyniły koniecznym zastosowanie w pierwszej instancji art. 149 § 3 k.p.a. i orzeczenie na jego podstawie o odmowie wznowienia postępowania. Podanie (wniosek) skarżącego z 28 sierpnia 2024 r. o wznowienie postępowania należało bowiem uznać (z przyczyn powyżej podanych) za spóźnione, co też w sprawie prawidłowo nastąpiło. Dokonując takiej oceny Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów (w tym podniesionych w wyeksponowanych zarzutach skargi), które – po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – obligowałyby wyeliminować zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego. Z tych wszystkich przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej powyżej ustawy orzekł, jak w sentencji.