VII SA/Wa 2551/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G. B. i T. B. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala sprzeciw. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] września 2019r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania G. i T. B., reprezentowanych przez K. B., z 4 czerwca 2019 r. (data wpływu: 21 czerwca 2019 r.) od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w S., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., z [...] maja 2019 r., znak: [...], nakładającej obowiązki na G. i T. B., będących właścicielami zespołu elektrowni miejskiej przy ul. [...] w S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z [...] lipca 1996 r., znak: [...], pod numerem [...] - działając na podstawie art. 7 pkt i, art 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2018 poz. 2067 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że decyzją z [...] maja 2019 r. (omyłkowo podano datę "[...] maja 2018" r.), znak: [...], Miejski Konserwator Zabytków w S. nakazał G. i T. B., właścicielom zespołu elektrowni miejskiej przy ul. [...] w S. - "opracowanie ekspertyzy konstrukcyjnej z określeniem stanu technicznego wszystkich elementów konstrukcyjnych budynku dawnej elektrowni (...) i opracowanie na jej podstawie projektu, w którym wskazane będą sposoby trwałego usunięcia wszystkich zagrożeń konstrukcyjnych, w trybie pilnym, jednak nie później niż w terminie do 31 grudnia 2020 r.; - uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego i pozwolenia budowlanego na wykonanie napraw konstrukcji budynku dawnej elektrowni (...), na podstawie dokumentacji, i wykonanie tych napraw, w trybie pilnym, jednak nie później niż w terminie do 31 grudnia 2021 r.;- wystąpienie o zalecenia konserwatorskie w trybie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;  - opracowanie pełnego projektu wykonawczego remontu budynku dawnej elektrowni (...) w terminie do 31 grudnia 2021 r. i uzyskanie wszystkich niezbędnych pozwoleń; - opracowanie zagospodarowania terenu zespołu dawnej elektrowni (...), w którym należy uwzględnić wykonanie jednolitego utwardzenia i pokrycia zielenią całego terenu, stanowiącego element projektu wykonawczego, w analogicznych terminach; - wykonanie pełnego remontu budynku dawnej elektrowni (...) w terminie do 31 grudnia 2023 r.". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając odwołanie G. i T. B., reprezentowanych przez K. B. stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, iż decyzją z [...] lipca 1996 r., znak: [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...], zespół elektrowni miejskiej przy ul. [...] w S.. Granice ww. zespołu zostały oznaczone na załączonym do decyzji planie, stanowiącym jej integralną część. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, nieruchomości, na których zlokalizowany jest przedmiotowy zespół dawnej elektrowni miejskiej w S., stanowią własność G. i T. B.. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, określoną w art. 15 k.p.a., organ drugiej instancji zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy zarówno w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ działający w pierwszej instancji. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził naruszenie powyższej zasady w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Brak prawidłowego nieustalenia stanu faktycznego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ustalono bowiem, że 29 stycznia 2019 r. Miejski Konserwator Zabytków w S. przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w odniesieniu do zespołu dawnej elektrowni miejskiej przy ul. [...] w S.. Strony zostały skutecznie zawiadomione o terminie przeprowadzenia dowodu z kontroli. T. B. wziął udział w czynnościach kontrolnych, jednak odmówił podpisania protokołu, co zostało w nim odnotowane. Podczas oględzin ustalono, że właściciele zabytku nie zastosowali się do zaleceń pokontrolnych, wydanych przez organ ochrony zabytków w 2017 r., w szczególności w zakresie przeprowadzenia remontu dachu, elewacji frontowej oraz wnętrza części północnej budynku dawnej elektrowni w terminie do 30 listopada 2018 r. Jak zaprotokołowano, dach zabytkowego budynku znajduje się w złym stanie technicznym. Większość pokrycia dachu z blachy jest zardzewiała, w kilku miejscach widoczne są ubytki. Na obrzeżach dachu rosną drzewa. Obróbki blacharskie są dziurawe. System odprowadzania wód opadowych jest zniszczony, nieszczelny i skorodowany. Ceglane mury budynku są pokryte graffiti, zawilgocone i wyszczerbione. W udostępnionej do oględzin części wnętrza budynku stwierdzono m.in. korozję stalowych konstrukcji ścian i dachu oraz zbutwienie deskowania dachu. Jak zaznaczono, stwierdzone nieprawidłowości wynikają przede wszystkim ze znacznego zawilgocenia zabytkowego budynku, który nie jest prawidłowo zabezpieczony przed dostępem wód opadowych, co powoduje jego postępujące niszczenie. Na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych Miejski Konserwator Zabytków w S. wydał decyzję z [...] maja 2019 r., będącą przedmiotem zaskarżenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że wydanie decyzji mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających destrukcji zabytku jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem, stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Miejski Konserwator Zabytków w S. nie odniósł się jednak w sposób wyczerpujący do okoliczności stanu faktycznego, mających istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Organ konserwatorski nie omówił bowiem aktualnego stanu zachowania zabytku, ustalonego podczas kontroli, nie wykazał też, czy stan ten wpływa na zaistnienie zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Nie udowodnił więc w istocie, że zachodzą przesłanki, które przemawiałyby za wydaniem nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Celem regulacji, zawartej w przywołanym wyżej przepisie, jest zapobieżenie przez organ konserwatorski zagrożeniu zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku wpisanego do rejestru, poprzez nakazanie osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, posiadającej tytuł prawny do korzystania z tego zabytku, przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które są niezbędne do zachowania obiektu. Nakładając w decyzji określone obowiązki, organ ochrony zabytków zobligowany jest ściśle przestrzegać ww. regulacji, co oznacza, że ma on prawo zobowiązać adresatów decyzji wyłącznie do przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (których rodzaj i zakres musi zostać sprecyzowany w sentencji), a jednocześnie musi wykazać, że wykonanie nakazanych prac jest niezbędne w celu zapobieżenia istniejącemu zagrożeniu zniszczeniem bądź istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia ww. wymogu. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie można uznać, że nałożone obowiązki, polegające na przedłożeniu ekspertyzy konstrukcyjnej, projektu zagospodarowania terenu oraz dokumentacji powykonawczej, czy też wystąpieniu o zalecenia konserwatorskie, stanowią prace konserwatorskie i roboty budowlane, o jakich mowa w art. 3 pkt 6 i 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niewystarczający jest przy tym sformułowany w sentencji obowiązek "wykonania pełnego remontu" budynku dawnej elektrowni miejskiej, ponieważ nie wynika z niego, jakie konkretnie prace konserwatorskie lub roboty budowlane mają zostać wykonane przez podmioty zobowiązane. Konieczne jest precyzyjne formułowania zapisów decyzji, w sposób niewymagający interpretacji, tak aby możliwe było dokonanie oceny jej zgodności z prawem oraz prawidłowe wykonanie nakazanych prac. Sentencja decyzji zawiera bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i jednoznaczny, tak by nie budził wątpliwości zakres praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Gdańsku z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 500/14). W sentencji wydanej decyzji organ pierwszej instancji powinien dokładnie określić rodzaj i zakres prac konserwatorskich lub robót budowlanych, jakie mają zostać wykonane w celu zahamowania procesów destrukcji oraz poprawy stanu zachowania zespołu dawnej elektrowni miejskiej w S..Natomiast termin realizacji nakazywanych prac powinien uwzględniać nie tylko interes stron postępowania (w jakim leży np. zapewnienie okresu odpowiedniego na wykonanie dokumentacji projektowej oraz uzyskanie stosownych decyzji administracyjnych), lecz przede wszystkim wynikać z ustaleń dotyczących stanu zachowania zabytku. Organ konserwatorski powinien uniknąć sytuacji, w której nadmierne przesunięcie w czasie terminu przeprowadzenia niezbędnego remontu doprowadziłoby do poważnego w skutkach pogorszenia się stanu zachowania zabytku. Ponadto, choć nie ma możliwości zawarcia w decyzji nakazu wykonania określonej dokumentacji projektowej czy też wykonawczej, to jednak należy pouczyć podmioty zobowiązane o konieczności wystąpienia do organu ochrony zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przeprowadzenia nakazanych prac, z czym wiąże się de facto powinność przedstawienia stosownej dokumentacji projektowej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2018 poz. 1609). Okoliczność, że w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia organ pierwszej instancji będzie rozpatrywał szczegóły związane z metodyką robót budowlanych i prac konserwatorskich planowanych przy zabytku, nie zwalnia tego organu z obowiązku sformułowania - w decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy - zakresu i rodzaju prac konserwatorskich lub robót budowlanych, niezbędnych do wykonania przy zabytku (które będą musiały zostać uwzględnione w przygotowanej przez strony dokumentacji projektowej). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że choć organ pierwszej instancji przez kilka lat prowadził korespondencję z G. i T. B. m.in. w sprawie prac remontowych, jakie należałoby wykonać w budynku dawnej elektrowni miejskiej, to jednak nie powiadomił stron, że w istocie prowadzi on postępowanie administracyjne, które może zakończyć się wydaniem decyzji w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Kontrola, jaka została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji z art. 49 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 ww. ustawy, wojewódzki konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43 ust. 1, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1, jednakże zaznaczyć należy, że o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wydania takiej decyzji należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 §4 k.p.a.). Pismem z 17 kwietnia 2019 r., tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Miejski Konserwator Zabytków w S. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonych w sprawie dowodów, w związku z czym nie można zarzucić mu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, o jakiej mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Reasumując przedstawiane uzasadnienie decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. - bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydając ponownie decyzję w przedmiotowej sprawie, Miejski Konserwator Zabytków w S. powinien wyczerpująco ustalić i omówić stan faktyczny, na podstawie którego należy szczegółowo określić rodzaj i zakres nakładanych na strony obowiązków - zgodnych z dyspozycją art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, których wykonanie będzie niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub uszkodzeniem zabytku wpisanego do rejestru. Swoje stanowisko organ powinien zaś dokładnie uzasadnić, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Sprzeciw od opisanej powyżej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnieśli Grażyna B. i T. B. reprezentowani przez r.pr. K. B.. Decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu;2) art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, tj, nieumorzenie postępowania w następstwie uchylenia decyzji organu I instancji. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz.1302 ze zm.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - "sprzeciw od decyzji". Po myśli art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sąd, na skutek wniesionego sprzeciwu, kontrolował decyzję kasatoryjna, która zapadła po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola prawidłowości decyzji zaskarżonej sprzeciwem, oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd oddalając niniejszy sprzeciw dał wyraz stanowisku, że kontrolowana kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji, nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., Sąd stwierdza, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji zaistniały wady, które czyniły niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. Sąd w pełni podziela argumentacje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawiona w tym kontekście w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Zasadnie wskazano, że konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji z dochowaniem wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i stosownego w tym kontekście określenia rodzaju i zakresu nakładanych obowiązków zgodnych z dyspozycją art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami o ile zaistnieje podstawa do jego zastosowania. Orzeczenie organu pierwszej instancji zapadło bez ustalenia aktualnego stanu zachowania zabytku, bez ustalenia czy zaistniało zagrożenie zniszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku. Również sformułowanie nałożonych obowiązków nastąpiło nie zgodnie z powołaną podstawą prawną podjętego orzeczenia. Zarzuty sprzeciwu nie są uzasadnione. Sprzeciwiający się bowiem, podzielając wszystkie zarzuty podniesione przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w stosunku do decyzji I instancji, dostrzegli mimo to brak jest podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ich zdaniem organ II instancji błędnie uznał, że Prezydent S. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem adresaci decyzji nie otrzymali od organu I instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Otóż taka wada postępowania przed organem pierwszej instancji stanowić może li tylko dodatkową przesłankę uzasadniającą wydanie przez Ministra decyzji kasatoryjnej. Obowiązek powiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, a także o zakresie tego postępowania, stanowi wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Obowiązek ten ma umożliwić stronie postępowania realizację określonych przepisami prawa uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, a więc czynności mających istotny znaczenie dla rozstrzygnięcia. Tak określona wada, wbrew stanowisku skarżących, nie pozwalała na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed nim prowadzonego. Nie było bowiem podstaw do oceny, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151a § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz.1302).