VII SA/Wa 2551/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. B. i P. K. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zalegalizowania przebudowy urządzenia wodnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] na rzecz D. B. i P. K. kwotę po 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: DRZGW), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.), dalej: p.w., w wyniku rozpatrzenia odwołania D. B. i P. K. uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (dalej: DZZWP) z [...] lipca 2020 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, DRZGW stwierdził, że DZZWP pismem z 25 maja 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek S. P. postępowania w sprawie przebudowy bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego otwartego rowu melioracyjnego B-6 w km 1+179,7 - 1+214 jego biegu, na działce nr ew. [...], obręb [...] [...], gmina [...] na rurociąg, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 190 ust. 1-5, art. 407 ust. 2 i art. 409 p.w. orzekł o jego legalizacji z zachowaniem określonych w decyzji parametrów i obowiązku uiszczenia przez wnioskodawcę opłaty legalizacyjnej. Pismem z 17 sierpnia 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. B. i P. K., sprzeciwiając się wydanej decyzji polegającej na legalizacji rowu melioracyjnego z uwagi na wyrządzenie tym działaniem szkody odwołującym. We wskazanej wyżej decyzji z [...] października 2021 r. DRZGW stwierdził, że wniesione odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 401 ust. 1 p.w. stroną postępowania w sprawie legalizacji przebudowanego rowu, obok wnioskodawcy, są także podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania przebudowanego urządzenia wodnego. Oznacza to, że przymiot strony przysługiwał w sprawie wszystkich właścicielom działek objętych kontrolowanym postępowaniem. Z treści uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działki nr ew. [...], obręb [...] [...] wynika, że przedmiotowa działka stanowi współwłasność S. P. i A. P., zaskarżona decyzja została tymczasem doręczona jedynie współwłaścicielowi działki nr ew. [...], a także właścicielom działek nr ew. [...] i [...], co skutkowało tym, że organ I instancji pozbawił A. P. prawa występowania na prawach strony w postępowaniu. Zdaniem DRZGW, prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. DRZGW zwrócił również uwagę na uchybienie przez organ I instancji zasadzie ogólnej wynikającej z art. 9 k.p.a. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zgody na przebudowę rowu melioracyjnego, wyjaśnił, że brak zgody właściciela gruntów na przebudowę rowu w granicach jego własności nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia p.w. i nie wpływa na możliwość wydania decyzji. Pismem z 22 listopada 2021 r. D. B. oraz P. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji DRZGW z [...] października 2021 r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazali, że nie zgadzają się z podjętym rozstrzygnięciem. Zarzucili organowi przewlekłe prowadzenie postępowania oraz pomijanie ich interesu prawnego w postępowaniu. W odpowiedzi na sprzeciw DRZGW wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości, że etap orzekania, w ramach którego organ może skorzystać z kompetencji przyznanej mu przez wskazany wyżej przepis, jest poprzedzony postępowaniem wyjaśniającym. Dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. jest ściśle związana z wnioskami wywiedzionymi przez organ na tym właśnie etapie, albowiem rozstrzygnięcie kasacyjne opiera się na stwierdzeniu, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie jest w stanie uzupełnić postępowania dowodowego w sposób odpowiadający treści art. 136 § 1-4 k.p.a. By jednak organ odwoławczy mógł dokonać stosownych rozważań w tym zakresie, niezbędnym warunkiem poprzedzającym załatwienie sprawy w toku instancji jest stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze zostało w tejże sprawie skutecznie zainicjowane. Powyższe determinuje, zdaniem Sądu, uznanie, że prawidłowość stwierdzenia istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w rozumieniu art. 64e p.p.s.a., nie może zostać oceniona w sposób pomijający to, czy wypowiadając się odnośnie do zasadności posłużenia się rozstrzygnięciem kasacyjnym, organ odwoławczy właściwie poprzedził swoje stanowisko ustaleniem, że w sprawie zostało złożone odwołanie, tenże środek odwoławczy pochodził od uprawnionego podmiotu, a ponadto został złożony w przewidzianym terminie. Regulacja prawna zamieszczona w rozdziale 10 działu II k.p.a. wskazuje na to, że dopiero czynność procesowa legitymowanego podmiotu w postaci wniesienia odwołania wywołuje skutek wszczęcia postępowania odwoławczego. Wymogi formalne co do treści odwołania określa art. 63 § 2, 3, 3a i art. 128 k.p.a. Zasada, zgodnie z którą od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy "stronie" (art. 127 § 1 k.p.a.), prowadzi do wniosku, że tok instancji nie może zostać uruchomiony z urzędu, jak też z inicjatywy podmiotu, któremu nie przysługuje status jego strony. Ponadto, w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Reguły te mają charakter wiążący, co skutkuje tym, że nieuzupełnienie braków formalnych pisma (odwołania) powinno skutkować pozostawieniem go bez rozpatrzenia w formie czynności materialno-technicznej podejmowanej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub jego podmiotowa albo przedmiotowa niedopuszczalność powinny stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy jednego z postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a. W niniejszej sprawie objętej sprzeciwem decyzja DZZWP z [...] lipca 2020 r. legalizująca na wniosek S. P. sporne urządzenie wodne została doręczona wnioskodawcy, a ponadto D. B. i P. K. uznanym za strony postępowania (3 sierpnia 2021 r.). Niesporne ponadto pozostaje, że pismo z 17 sierpnia 2021 r. stanowiące odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez D. B. i P. K., tym niemniej za tego ostatniego działała S. K., która podpisała odwołanie. Osoba fizyczna, będąca stroną, może działać w postępowaniu administracyjnym osobiście lub przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), a ta, która nie posiada zdolności do czynności prawnych, przez swojego ustawowego przedstawiciela (art. 30 § 2 k.p.a.). Fakt umocowania pełnomocnika (przedstawiciela) w postępowaniu do działania w imieniu zastępowanej strony powinien być przez organ zweryfikowany, albowiem przesądza on o możliwości określenia od kogo pochodzi oświadczenie procesowe złożone w sprawie. Pomimo że okoliczność działania w postępowaniu przed organem I instancji S. K. w imieniu P. K. (pisma z 14 czerwca 2021 r. i 1 lipca 2021 r.) została przez DZZWP odnotowana (pismo z 8 lipca 201 r. znak [...]), DRZGW po wpłynięciu odwołania podpisanego przez S. K. nie zwrócił na tę okoliczność należytej uwagi. Było to tymczasem konieczne, albowiem niedopuszczalne było rozpatrzenie odwołania złożonego przez odwołującego bez uprzedniego uzupełnienia braku formalnego tego pisma procesowego polegającego na wezwaniu S. K. do wykazania odpowiednim dokumentem swojego umocowania w sprawie. Przyjęta w k.p.a. koncepcja prawa odwołania została oparta na uznaniu, że legitymacja do wniesienia odwołania musi zostać procesowo potwierdzona, by mógł zostać uruchomiony tok instancji pozwalający organowi odwoławczemu ponownie rozpatrzeć sprawę, toteż argumenty, do których nawiązał DRZGW w zaskarżonej decyzji, mające uzasadniać posłużenie się w postępowaniu rozstrzygnięciem kasacyjnym (art. 138 § 2 k.p.a.), jako mające charakter wtórny, nie mogły być traktowane jako wpływające na legalność decyzji z [...] lipca 2021 r. W kontekście powyższego wniosku i stwierdzonego zaniechania wypowiedzenia się przez organ odwoławczy odnośnie do wskazanej kwestii o podstawowym charakterze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wadliwości tej należy przypisać kwalifikowany charakter odbierający skorzystaniu przez organ z kompetencji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) cechę jego zgodności z prawem. Powyższe prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jako uchybiającej ww. przepisowi. Zakres merytorycznej kontroli sądowej, jakiej mogła podlegać w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wskutek złożenia przez skarżących sprzeciwu, nie pozwala odnieść się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do zarzutów podniesionych w tymże środku prawnym w sposób oczekiwany przez strony. Na etapie rozpatrzenia wniesionego przez skarżących od decyzji DZZWP odwołania, DRZGW w warunkach art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie ponownie rozpatrzeć sprawę, eliminując błędy, których popełnienie decydowało w świetle ujawnionych w wyroku powodów o wadliwości zaskarżonej decyzji. Mieć na uwadze DRZGW powinien, że uprawnienia odwołującego do zaskarżenia decyzji DZZWP, jeżeli jego odwołanie po usunięciu braków przez podpisaną pod nim S. K. zostanie uznane za skuteczne, zależne są od ustalenia, czy pozostaje on podmiotem znajdującym się w zasięgu oddziaływania urządzenia wodnego objętego wnioskiem o jego legalizację. Jakkolwiek z treści załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego w zakresie opisanym w art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. e p.w. wynika, że P. K. jest właścicielem działki nr ew. [...] (s. 4), to nie znajduje to potwierdzenia w treści wypisu z rejestru gruntów, który wskazuje, iż odwołujący pozostaje właścicielem działki nr ew. [...]. Organ odwoławczy powinien swoją uwagą objąć zgromadzony materiał dowodowy, poddając kontroli także czynności procesowe podejmowane przez siebie na etapie odwoławczym, uwzględniając, że z treści rozstrzygnięcia zamieszczonego w kontrolowanej przez Sąd decyzji wynika, iż uchyleniu podlegała decyzja DZZWP z [...] lipca 2021 r. posiadająca inny znak ([...]) niż ten, który faktycznie został jej nadany ([...]), a w uzasadnieniu organ odwołał się do mylnego oznaczenia pism (zawiadomień) sporządzonych w sprawie. Organ powinien wziąć pod uwagę również, że wymogowi realizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jako podstawie wydania decyzji kasacyjnej należy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nadawać znaczenie przyjmujące, iż pominięcie strony w postępowaniu nie powinno na zasadzie automatyzmu skutkować uchyleniem decyzji, jeżeli strona pominięta po zawiadomieniu jej o wydaniu decyzji przez organ I instancji i prowadzeniu postępowania odwoławczego nie zechce zaniechaniu tego organu przypisywać doniosłości prawnej wskutek odstąpienia od uznawania tego pominięcia jako oddziałującego negatywnie na jej interes prawny w sprawie. Ocena prawna przyjmowana przez organ odwoławczy w sprawie nie powinna pozostawać sprzeczna z prezentowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle regulacji art. 138 § 2 k.p.a. stanowiskiem, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1386/15). W piśmiennictwie w tym kontekście zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno w żadnym razie podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 970-971). W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowaniach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.