VII SA/Wa 2552/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi W. F. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], stanowiącej część ulicy [...] wymienionej w załączniku nr [...] do wyżej wymienionej uchwały pod pozycją [...] II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz W. F. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Uchwałą z [...] września 2003 r., Nr [...], Rada Miasta [...], na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie [...] wymienione w załączniku nr 1 do uchwały. W załączniku tym pod poz. 492 wymieniona jest także [...] na odcinku [...]. Pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. W. F., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm.), wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych (dalej "Uchwała"). Następnie pismem z 5 października 2016 r. W. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na Uchwałę z [...] września 2003 r. W skardze podniósł, że Uchwała narusza prawo w zakresie w jakim zalicza do kategorii dróg gminnych ulicę [...] na odcinku [...] wymienioną w punkcie 492 załącznika nr 1 do Uchwały. Wskazał, iż umową z dnia [...] kwietnia 1998 roku nabył wraz z żoną E. F. i teściami B. i H. K., własność nieruchomości położonej przy [...] w [...], w skład której wchodził m.in. grunt o pow. 448 m2 zajęty pod ulicę [...], stanowiący dz. nr ew. [...]. Ani przed tą datą, ani po tej dacie nie doszło do takiego zdarzenia prawnego, które spowodowałoby przejście przedmiotowej nieruchomości na własność [...]. W rezultacie do chwili obecnej w księdze wieczystej [...] prowadzonej dla ww. działki zajętej pod [...] jako właściciele tej działki ujawnieni są właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku przy [...], czyli małżonkowie E. i W. F. oraz B. i H. K. (który zmarł [...] listopada 2015 roku, a spadek po nim odziedziczyła w całości B. K.). Skarżący przywołał treść przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wskazał, że z art. 2a ww. ustawy wynika, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 roku droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych i tym samym do kategorii dróg publicznych. W konsekwencji, uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych powinna być poprzedzona nabyciem własności gruntu, przez który droga przebiega. Legitymowanie się przez gminę własnością gruntu, zajętego pod drogę, stanowi przesłankę skutecznego podjęcia przez radę gminy wskazanej uchwały. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych podjęta bez wcześniejszego nabycia własności gruntu, przez który droga przebiega, jest sprzeczna z prawem. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy [...] na odcinku [...] (poz. 492 załącznika nr 1 do Uchwały). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie w stosunku do odcinków drogi znajdujących się na gruntach, do których skarżący nie wykazał prawa własności. Organ wniósł ponadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny wniosku Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r. o zasiedzenie działki o nr ewidencyjnym [...]. Organ podniósł, iż skarga jest niezasadna, przynajmniej w części dotyczącej przebiegu ulicy [...] poza działką o nr ew. [...], ponieważ w stosunku do tych gruntów skarżący nie będąc w stanie wykazać interesu prawnego nie może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności uchwały. Niezasadność skargi w całości, w tym wobec działki [...], wynika ponadto, w ocenie organu, z tego, że po pierwsze, działka ta uległa zasiedzeniu przez Skarb Państwa jeszcze przed nadaniem ulicy [...] kategorii drogi publicznej, a po drugie, nastąpiła zmiana kierunku orzecznictwa Sądu Najwyższego w zakresie możliwości zasiedzenia nieruchomości zajętych w celach publicznych. Okoliczności te stanowią wystarczając podstawę aby postępowanie sądowe zawiesić do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku Skarbu Państwa z [...] września 2016 r. o zasiedzenie przez sąd powszechny. Postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 29 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargę w ten sposób, iż wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z [...] września 2003 r., Nr [...], w zakresie dotyczącym działki skarżącego nr [...] z obrębu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w części dotyczącej tej nieruchomości, co do której skarżący wykazał tytuł prawny, to jest działki o nr ewid. [...], obręb [...], znajdującej się pod ulicą [...] w [...], wymienionej w załączniku Nr 1 do ww. uchwały pod pozycją nr 492. Kwestionowana uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogi publiczne wymienione w załączniku nr 1 do uchwały. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm., dalej "ustawa o samorządzie"), co więcej stanowi ona akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący dopełnił wymogu uprzedniego wezwania Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego kwestionowaną uchwałą. Wezwanie to okazało się bezskuteczne i stąd skarżący mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie niektórych dróg do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, dalej: "ustawa o drogach"). Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o drogach, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Do dróg gminnych - w rozumieniu art. 7 ust. 1 ww. ustawy - można zaliczyć drogę, która spełnia ustawowe warunki do uznania jej za drogę gminną. I tak, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach lub innych przepisach szczególnych. Art. 2a ust. 2 tej ustawy stanowi, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Z powyższych regulacji wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a to z tego względu, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec powyższego, uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny przepisy ustawy o drogach publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2009r., I OSK 148/09; z 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14; z 2 grudnia 2014 r., I OSK 1908/14, publ. w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) . Z akt sprawy wynika, iż na podstawie umowy sprzedaży z [...] kwietnia 1998 r. skarżący nabył oznaczony udział we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] znajdującej się pod częścią ulicy [...] w [...], co zostało ujawnione w księdze wieczystej [...]. Akta sprawy potwierdzają również, iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości właściwy organ wydał, na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] oznaczonej jako działka o nr ewid. [...]. Skarga na ww. decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 27 stycznia 2006 r., I SA/Wa 754/05. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika także, iż postanowieniem z [...] lutego 2015 r., sygn. II Ns [...], Sąd Rejonowy dla [...], II Wydział Cywilny oddalił wniosek Skarbu Państwa – Prezydenta [...] o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...]. Powyższe potwierdza, iż Miasto [...] nie legitymowało się i nadal nie legitymuje prawem własności działki o nr ew. [...] położonej w [...], obręb [...], przez którą przebiega część ulicy [...]. Wobec powyższego, brak było podstaw do zaliczenia części tej drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie zaskarżonej uchwały z [...] września 2003 r. Prawidłowości tego stanowiska nie może podważyć, wbrew twierdzeniom organu, złożenie w dniu 22 września 2016 r. wniosku Skarbu Państwa o zasiedzenie spornej nieruchomości oraz argumentacja przytoczona na poparcie tego wniosku, gdyż okoliczność ta nie powoduje nabycia prawa własności spornej nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, ze zm.) uwzględnił skargę na uchwałę Rada Miasta [...] z [...] września 2003 r., [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w [...], obręb [...], i w tej części stwierdził jej nieważność. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).