VII SA/Wa 2555/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Miasta [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Miasto [...] – Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] sierpnia 2014r., którym na podstawie art. 62 ust.3 ustawy Prawo budowlane nałożono na Miasto obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku szczegółowo tam opisanego. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, powołując się na przepis art. 141 § 1 k.p.a., że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wynika jego dopuszczalność. Przepis art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie daje zaś podstaw do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na jego podstawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...], zarzucając naruszenie przepisów art. 77 § 2 k.p.a., art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, dochodziło uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym prezentowana była odmienna od przyjętej w zaskarżonym postanowieniu wykładnia przepisu art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, prowadząca do przyjęcia, że na postanowienie oparte na przepisie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przysługuje zażalenie do organu drugiej instancji. Ponadto, Miasto wskazało, że w postanowieniu pierwszoinstancyjnym został błędnie określony jego adresat, obowiązek nie powinien był zostać skierowany do Miasta w sytuacji, w której właścicielem przedmiotowego budynku są osoby fizyczne i to im przekazano zarząd i administrowanie obiektem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa i jako takie wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd nie podziela stanowiska organu drugiej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) jest niezaskarżalne. Dla prawidłowej oceny ww. zagadnienia formalnego powstałego w sprawie, należało odwołać się nie tylko do literalnej treści art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ale także dokonać wykładni systemowej tego przepisu w powiązaniu z art. 81c ust. 2 tej ustawy, a ta nie pozwala na przyjęcie, że nie przysługuje zażalenie na postanowienie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane . Należy zauważyć, że nie jest jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle oceny możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie ww. art. 62 ust. 3 - nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten nie stanowi bowiem ani o formie działania organu na jego podstawie, ani w konsekwencji nie stanowi wprost o możliwości zaskarżenia orzeczenia wydanego na jego podstawie. Jeden z poglądów prezentowanych w orzecznictwie sprowadza się do stwierdzenia, że skoro w ww. przepisie nie przewidziano, iż postanowienie o charakterze dowodowym jakim jest orzeczenie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, jest zaskarżalne, to na tego rodzaju postanowienie zażalenie nie przysługuje. Postanowienie, to może być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 sierpnia 2010 r., II SA/GL 183/10, Lex Polonica nr 2553030; Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2010 r., II OSK 134/09 baza orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 268/08, ww. baza orzeczeń). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał za prawidłowe odmienne od opisanego powyżej stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w szczególności w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 711/09 (Lex nr 597798). Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał na zakres normatywny art. 81c ust. 2, który jest szerszy niż art. 62 ust. 3, dochodząc do wniosku, że hipoteza art. 62 ust. 3 zawiera się w hipotezie art. 81c ust. 2. To z kolei doprowadziło Sąd Naczelny do wniosku, że skoro nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec tego we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3, są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów uzasadniających różnicowanie podmiotów będących w podobnej sytuacji, które skutkowałyby rezygnacją z kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie ww. art. 62 ust. 3. W szczególności, w odniesieniu do zasady wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, Sąd zauważył, że za prezentowaną wykładnią przemawia również to, że w istocie to od organu zależy, który z przepisów powoła w podstawie prawnej postanowienia, czyli to organ w rzeczywistości decydowałby, o tym czy na postanowienie będzie przysługiwało zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku zwrócił uwagę także na konieczność przeprowadzenia takiej wykładni przepisu, która zapewnieni możliwość realnego kwestionowania postanowienia wydanego na jego podstawie. W konsekwencji, Sąd przyjął, iż oceniając czy na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego lub jego części przysługuje zażalenie, organ odwoławczy powinien mieć zawsze na względzie regulację zawartą w art. 81c ust. 2 i 3. Umieszczenie przepisu art. 81c ust. 2 i 3 w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej w Prawie budowlanym oznacza, że powinien on być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne. Organ drugiej instancji oceniając, czy na postanowienie przysługuje zażalenie, nie powinien poprzestać tylko na wskazanym przez organ I instancji przepisie art. 62 ust. 3, ale też mieć na względzie przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być bowiem nie tylko wykładany, ale również stosowany w związku z art. 81c ust. 2. To zaś prowadzi do konkluzji, że postanowienie zapadłe na podstawie tych regulacji prawnych (wobec treści art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego) jest zaskarżalne (porównaj także stanowisko komentatora - Prawo budowlane Komentarz, pod. red. Andrzeja Glinieckiego, wyd. 1, LexisNexis, str. 584-585). Reasumując, w świetle powołanej powyżej i podzielanej przez Sąd argumentacji - na postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przysługuje zażalenie. Tym samym zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji zapadło z istotny naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji, ponownie badając zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji zobowiązany będzie do zastosowania się do przedstawionego stanowiska Sądu. Sąd badając zaskarżone postanowienie o charakterze formalnym, nie znalazł podstaw do oceny merytorycznej postanowienia organu pierwszej instancji, w szczególności kwestionowanej w skardze prawidłowości określenia adresata nałożonego obowiązku. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).