VII SA/Wa 2557/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją nr [...]z dnia [...] września 2014 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 po rozpatrzeniu odwołania [...]od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] Nr [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (w tym robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych) na działce o nr ew. [...]położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący przebieg toczącego się w sprawie postępowania. W dniu 22 września 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wpłynęło pismo [...] (właścicieli posesji od strony północnej działki o nr. ew. [...]położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]), informujące o "sztucznym spuszczaniu wód opadowych na ich działki z nieruchomości przy ul. [...]". W dniu 28 października 2011 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę na w/w działce, podczas której ustalił, że cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej zostały zrealizowane na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] lutego 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Wody opadowe z budynków odprowadzone są bezpośrednio na teren, bez pośrednictwa dołów chłonnych, czy zbiorników retencyjnych. W trakcie oględzin ustalono również, że działka nie jest wyposażona w kanalizację deszczową. Decyzją Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego nałożył na właścicieli ([...]) obowiązek wyprofilowania gruntu wzdłuż granicy północnej działki w ten sposób aby uniemożliwić nienaturalny spływ wód opadowych z działki o nr ew. [...]na działki sąsiednie po stronie północnej i zachodniej oraz wykonania dołów chłonnych do których odprowadzana będzie woda opadowa z dachu budynku. W wyniku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...]z dnia [...] maja 2012 r. uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją Nr [...]z dnia [...] października 2012 r. nałożono na właścicieli budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] ([...]) obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień [...] grudnia 2008 r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...]z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/13 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...] grudnia 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego Nr [...]z dnia [...] października 2012 r. Na w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego [...]wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po wniesieniu skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...]uchylił w całości własną decyzję Nr [...]z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...]złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych na działce o nr ew. [...]położonej przy ul. [...]w miejscowości [...]gm. [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli między innymi [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...]z dnia [...] marca 2014 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi [...] na własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., uchylił w całości postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2014 r., w związku z czym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] (objętą skargą w niniejszej sprawie) po rozpatrzeniu odwołania [...]od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...]umarzającej postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych na działce nr ew. [...]przy ul. [...] w miejscowości [...]– utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w sprawie nie jest sporne, że właściciele działki nr ew. [...]podwyższyli teren swojej działki. Potwierdza to złożona do akt opinia z kwietnia 2013 r. sporządzona przez dr inż. [...] – Rzeczoznawcę [...]. W opinii tej wskazano, iż "na działce o nr ew. [...]stwierdzono 20 centymetrową warstwę nasypu niekontrolowanego, wykonanego z piasku sypkiego i kamieni, czyli z gruntów o wysokim współczynniku filtracji, łatwo infiltrujących wodę w głąb do gruntu. Warstwa ta została nasypana bezpośrednio na powierzchnię terenu, o czym świadczy zalegająca bezpośrednio pod nią warstwa humusu o miąższości 30 cm. Pod nią znajdują się nieprzewiercone do głębokości 2,7 m warstwy piasków drobnych i średnich. Świadczyć to może o tym, że żadna wymiana gruntu gliniastego nie miała miejsca. Po prostu na istniejącą powierzchnię ziemi nasypano warstwę gruntów przepuszczalnych, podnoszącym tym samym poziom terenu o ok. 20 cm (...), przeprowadzona na działce przy ul. [...] nr ew. [...]zmiana ukształtowania terenu była przedstawiona w dokumentach jako wymiana podłoża gliniastego na grunt bardziej przepuszczalny. Tymczasem jak wykazały wiercenia wymiana taka nie nastąpiła, lecz miało miejsce tylko nasypanie piasku z kamieniami na warstwę humusu, co spowodowało podniesienie terenu działki o ok. 20 cm. Powiększyło to pojemność chłonną wierzchniej warstwy gruntu, co równocześnie z wyprofilowaniem działki umożliwiło zagospodarowanie spadającej na nią wody opadowej na terenie tej działki, bez kierowania jej na działki sąsiednie oraz spowolniło odpływ wody z działki. Ponadto wzdłuż ogrodzenia usytuowano rabaty, które podniesiono w stosunku do terenu o ok. 10-15 cm, wyłożono folią i obsypano korą. tym samym częściowo zabezpieczono sąsiednie działki, w tym również działkę nr ew. [...]przed napływem wód opadowych z jej terenu. Można zatem sądzić, że zmiana ukształtowania terenu przyczyniła się do zmiany stosunków wodnych na działce nr ew. [...], lecz nie spowodowała podtopień na sąsiednich działkach. Nasypanie warstwy piasków z kamieniami na terenie działki nr ew. [...]zwiększyło drogę przepływu wód podziemnych, które według przeprowadzonych pomiarów prowadzi w kierunku działki nr ew. [...]i tym samym wydłużyło czas ich przepływu, co należy uznawać raczej za element pozytywny". Jednocześnie we wnioskach końcowych biegły stwierdził, że "(...) na podstawie dokonanej analizy zagadnienia, można teraz jednoznacznie stwierdzić, ze po poczynionych działaniach przez właścicieli działki nr ew. [...]w czasie deszczu miarodajnego zakłócenie stosunków wodnych na działce nr ew. [...], spowodowane podwyższeniem terenu nie występuje i nie wpływa negatywnie na działki sąsiednie. Można zatem uznać, że przedsięwzięcia poczynione przez właścicieli tej działki spełniają wymagania ust. 29 ustawy prawo wodne i nie ma potrzeby przywracania jej terenu do stanu poprzedniego. Unormowania natomiast wymaga kompleksowe zagospodarowanie wód opadowych na terenie własnych posesji przez wszystkich właścicieli działek położonych na osiedlu". Analizując przytoczone fragmenty ekspertyzy organ odwoławczy uznał, że wykonane na działce nr [...]prace nie stanowią żadnej z kategorii robót budowlanych, o których stanowi art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że samo wysypanie ziemi bez jednoczesnych prac zmierzających do trwałego związania materiału z gruntem, nie podlega nadzorowi ze strony organów administracji publicznej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1069/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 414/06). Natomiast zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany kierunku jej odpływu czy też kwestie odprowadzenia wód oraz ścieków z gruntu na grunty sąsiednie, regulowane są przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 2019 z późn. zm.) i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wstrzymuje terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylająca w całości własną decyzję Nr [...]z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] Nr [...]z dnia [...]października 2012 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w dniu jej wydania była ostateczna w administracyjnym toku instancji. Także zarzut naruszenia art. 10 kpa nie może być skuteczny, gdyż odwołujący nie wykazali, że naruszenie w tym zakresie przepisów postępowania uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. wniósł [...]zarzucając decyzji naruszenie: 1. art. 6-9, art. 11, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez utrzymanie decyzji pierwszej instancji, pomimo, że jest to druga decyzja w tej samej sprawie, 3. art. 153 ppsa, przez: – pominięcie wiążącej oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13, zgodnie z którą w sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych w wyniku prowadzenia prac pp. [...]. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił, czy zmiana stosunków wodnych w wyniku przeprowadzenia tych prac, nie wynika z naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Nie została zbadana rzetelnie między innymi kwestia potencjalnego utwardzenia terenu na co zwrócił uwagę Sąd – pominięcie wiążącej oceny wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/14, która uchyliła decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], wydaną w trybie art. 54 § 3 ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa, która to decyzja stała się "rzekomą" podstawą dla przeprowadzenia "równolegle" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nowego postępowania w sprawie, która zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Dodatkowo decyzji zarzucił naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) w związku z ww. art. 153 ppsa, poprzez brak odniesienia się do tego przepisu wbrew wskazaniu Sądu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/13. Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że organ przedstawiając stan faktyczny sprawy pominął wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/14, którym uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], mającą być podstawą dla wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...]i w konsekwencji dla decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. Nr [...]. W ocenie skarżącego ponieważ w obrocie prawnym nadal znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. Nr [...]nakazującą wywóz nielegalnie nawiezionej ziemi oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...]utrzymująca w mocy w/w decyzję, organy obu instancji nie mogły wydawać kolejnych decyzji w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak wynika z akt postępowania prowadzonego od 2011 r. w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych na działce nr ew. [...]przy ul. [...]w miejscowości [...]gm. [...], organy administracji kilkakrotnie wydawały decyzje, które następnie były uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W związku z tym porządkując stan sprawy w jakim została przedstawiona do kontroli przez Sąd wskazać należy, że ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., którą nakazano usunięcie właścicielowi budynku na działce nr ew. [...]przy [...]warstwy nawiezionego gruntu i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, została uchylona w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], która następnie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/14. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. była także zaskarżona przez [...]. Skarga ta, w związku z uchyleniem przez Sąd decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]została rozpatrzona przez Sąd, który wyrokiem z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 46/15 uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...]i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., Nr [...]. Stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sadu wiąże w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sądu przywołując fragmenty opinii dr inż. [...]uznał, ze kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nakładającą na [...]obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Co więcej, pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniami wynikającymi z opinii rzeczoznawcy. W ocenie Sadu organ dokonał wadliwej kwalifikacji wykonanych prac, a stan faktyczny sprawy nie uzasadniał nałożenia na [...]wskazanych wyżej obowiązków. Kierując się powyższymi wskazaniami Sądu i wyrażoną oceną prawną organ niewadliwie uznał, iż zakres i charakter wykonanych robót nie podlega regulacjom przepisów Prawa budowlanego, co obligowało go do umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, w tym robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych na działce Nr ew. [...]w [...]. Jednocześnie wskazać należy, odnosząc się do zarzutu skargi, że w związku z wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 46/15 w obrocie prawnym nie pozostają decyzje, które dotknięte byłyby kwalifikowaną wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zważywszy na powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.