VII SA/Wa 2570/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym skargi [...] sp. z o. o. s. k. a. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej - [...] sp. z o. o. s. k. a. z siedzibą w [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 300 (słownie: trzysta) złotych. Pismem z 19 listopada 2021 r. [...] sp. z o. o. s. k. a. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że interes prawny skarżącej został naruszony przez nieobjęcie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy al. [...] , będącej przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej, zasięgiem strefy zabudowy śródmiejskiej, w której można realizować inwestycje bezpośrednio na warunkach obowiązujących dla zabudowy śródmiejskiej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że strona skarżąca opiera się na przekonaniu, że zmiana Studium zmieniła jej sytuację prawną odnośnie jej nieruchomości oraz ograniczyła jej prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Tymczasem uchwała zmieniająca Studium nie wyłączyła nieruchomości skarżącej ze strefy zabudowy śródmiejskiej, gdyż przed wejściem w życie tej uchwały nieruchomość ta nie znajdowała się w takiej strefie. Jak wskazał organ, nieruchomość skarżącej nie była objęta planem miejscowym ustanawiającym zabudowę śródmiejską, nie była objęta zabudową śródmiejską w Studium, ani też nie była objęta pozwoleniem na budowę korzystającym z warunków technicznych dopuszczonych w zabudowie śródmiejskiej. Zmiana Studium nie zmieniła więc stanu nieruchomości skarżącej w zakresie przynależności do zabudowy śródmiejskiej. Jednocześnie pełnomocnik organu podkreślił, że skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a więc także w stosunku do innych nieruchomości, których nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała dotycząca zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, nie będącym jednak aktem prawa miejscowego, a więc zalicza się ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przystępując do merytorycznego badania skargi Sąd ocenia, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 58 § 1 p.p.s.a., warunkujące jej odrzucenie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu powyższego artykułu jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), na którym strona skarżąca oparła swoją skargę. Na jego gruncie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy podkreślić, że naruszenie interesu prawnego następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, LEX nr 561935). Jest to interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Co więcej, naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376). Skarżący obowiązany jest zaś wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196). Dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Ponadto należy wyjaśnić, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 u.p.z.p.). Plan miejscowy – stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – jest aktem prawa miejscowego, zaś studium - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. – takim aktem nie jest, jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest więc aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy i jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/2007). Nie należy więc zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd podzielił stanowisko organu o braku naruszenia interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie. Kwestionowana uchwała nie wprowadziła bowiem dla skarżącej ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym. Jak wskazał organ, uchwałę o zmianie Studium, w której nieruchomość skarżącej nie została objęta strefą zabudowy śródmiejskiej, nie można uznać za zmieniającą jej sytuację prawną, gdyż również przed tą zmianą nieruchomość przy al. [...] nie była objęta powyższą strefą. W ocenie Sądu nieobjęcie zakresem zmiany Studium nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, nie pozwala w sposób uzasadniony twierdzić, by sytuacja skarżącej była kształtowana zaskarżoną uchwałą. Z argumentacji sformułowanej w uzasadnieniu skargi wynika zaś, że istotę naruszenia, którego miałaby się dopuścić Rada [...], skarżąca widzi w istocie w bezczynności Rady wywołanej nieobjęciem jej nieruchomości strefą zabudowy śródmiejskiej. Uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie zmiany studium może skutecznie podważać tylko te jej ustalenia (zmiany), które w perspektywie uchwalenia planu miejscowego naruszą jego prawo do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że objęta skargą uchwała w przedmiocie zmiany studium nie dotyczy chronionego prawem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.