VII SA/Wa 2577/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T. G. na Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie wadliwego przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dla pracownika służby cywilnej ubiegającego się o mianowanie postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu T. G. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W 2009 r. T. G. przystąpił do postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służb cywilnej starających się o mianowanie w 2009 r. W dniu 23 lipca 2009 r. T.G.został drogą mailową poinformowany o uzyskaniu negatywnego wyniku ww. postępowaniu. Następnie w dniu 10 sierpnia 2009 r. skarżący wystąpił do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej z wnioskiem o ponowną weryfikację wyników postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej w części wiedzy, z uwagi na możliwość niewłaściwego zaliczenia punktów za prawidłowe odpowiedzi. W odpowiedzi z dnia [...] września 2009 r. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej wskazała, że prace osób które uzyskały wynik minimalnie mniejszy od wymaganego, były powtórnie sprawdzane, a po ponownym sprawdzeniu pracy wnioskodawcy nie odnotowano żadnych pomyłek. Wynik uzyskany przez wnioskodawcę nie jest wyższy od minimalnej liczby punktów za umiejętności określone w § 12 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2007 r. W powyższej odpowiedzi wskazano również, że ocena sprawdzianu wiedzy odbywa się w oparciu o dokładnie określony klucz odpowiedzi, wykluczający możliwość dowolnej interpretacji zawartych w nim zapisów. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że obowiązujące przepisy nie przewidują postępowania odwoławczego. T. G. zwracał się kilkukrotnie do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej oraz do Szefa Służby Cywilnej kwestionując ustalenia klucza oceny sprawdzianu wiedzy, jednocześnie poddał wątpliwości pytanie dotyczące bezrobocia strukturalnego. W swoich odpowiedziach Krajowa Szkoła Administracji Publicznej podtrzymała wcześniejsze stanowisko, iż wnioskodawca nie uzyskał niezbędnej liczby punktów oraz zasięgnęła opinii eksperta w zakresie kwestionowanego pytania i przedstawiła wnioskodawcy dokonane ustalenia w tym zakresie. Natomiast Szef Służby Cywilnej stanął na stanowisku, że ustalanie wyników postępowania należy do wyłącznych kompetencji Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Następnie skarżący wniósł o nakazanie usunięcia naruszenia czyli, uznania pozytywnego wyniku postępowania kwalifikacyjnego w 2009 r. i mianowania skarżącego na urzędnika służby cywilnej z dniem [...] grudnia 2009 r. Pismem z dnia 21 października 2010r., T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na brak mianowania na urzędnika służby cywilnej w 2009r., pomimo udzielenia prawidłowych odpowiedzi w teście wiedzy w ilości wystarczającej do uzyskania pozytywnego wyniku, który był warunkiem uzyskania mianowania. W opinii skarżącego doszło do nie uznania przez prowadzącą egzamin Krajową Szkołę Administracji Publicznej prawidłowej odpowiedzi na jedno z pytań testowych. Wskutek przyjęcia błędnego klucza odpowiedzi lub błędnie sformułowanego pytania testowego, wynik testu i zarazem całego postępowania kwalifikacyjnego był negatywny. Błędna ocena udzielonej odpowiedzi, jako nieprawidłowej, pozbawiła skarżącego nabycia uprawnień do mianowania na urzędnika służby cywilnej. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Cywilnej wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, brak mianowania skarżącego na urzędnika służby cywilnej nie narusza prawa. Osoba ubiegająca się o mianowanie musi spełniać warunki określone w przepisach prawa, w tym uzyskać pozytywny wynik z postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie. Ponieważ skarżący nie uzyskał pozytywnego wyniku, brak było podstaw do uznania, że spełnił warunki uprawniające go do mianowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2264/10 - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - odrzucił skargę T. G. w przedmiocie braku mianowania przez Szefa Służby Cywilnej na urzędnika służby cywilnej. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest brak mianowania na urzędnika służby cywilnej przy czym z uzasadnienia skargi oraz pism kierowanych do Szefa Służby Cywilnej oraz Krajowej Szkoły Administracji Publicznej wynika, że skarżący w istocie kwestionuje wynik postępowania kwalifikacyjnego. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podkreślił, że ani sposób przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej, ani wynik tego postępowania nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że zarówno ustawa z dnia 21 października 2008 r. o służbie cywilnej, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej, nie przewidują prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie przepisów K.p.a. Dopiero ukończenie w danym roku postępowania kwalifikacyjnego z wynikiem pozytywnym i z miejscem uprawniającym do mianowania lub ukończenie Krajowej Szkoły Administracji Państwowej stanowi podstawę do mianowania (art. 48 ustawy o służbie cywilnej). W tej sytuacji zarówno wynik przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego, jak i brak mianowania na urzędnika służby cywilnej nie może być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ustalenie powyższych okoliczności wskazuje zatem, że wynik badania dopuszczalności skargi w świetle art. 5 pkt 3 p.p.s.a. jest negatywny, a to z kolei przesądza o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1705/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznawania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA uznał odrzucenie skargi za przedwczesne oraz zarzucił sądowi I instancji nie dokonanie w prawidłowy sposób ustalenia przedmiotu wniesionej skargi. Sąd wprawdzie na wstępie przytoczył całą treść art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., jednak nie wywiódł z tego żadnego wniosku w odniesieniu do przedmiotowej skargi. Zdaniem NSA w świetle zaakcentowanej przez Sąd odrębności spraw o mianowanie na urzędnika służby cywilnej od mianowania na wyższe stanowisko w służbie cywilnej i jednoznacznego ustalenia, że skarżący kwestionuje wynik postępowania kwalifikacyjnego (choć w sentencji zaskarżonego postanowienia jest to "brak mianowania przez Szefa Służby Cywilnej na urzędnika służby cywilnej"), niezrozumiałe jest oparcie przez Sąd poglądu o braku właściwości sądu administracyjnego na przepisie art. 5 pkt 3 p.p.s.a., który wyłącza właściwość sądów administracyjnych w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji, przyjmując art. 5 pkt 3 p.p.s.a. za podstawę oceny swojej właściwości do orzekania w przedmiocie skargi T. G., nie wyjaśnił, z jakich względów sprawę "mianowania na urzędnika służby cywilnej" (w tym przypadku - "braku mianowania na urzędnika służby cywilnej)" należy zakwalifikować do kategorii spraw dotyczących "mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w administracji publicznej", wyłączonych z mocy art. 5 pkt 3 p.p.s.a. spod właściwości sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze zawarte w ww orzeczeniu wytyczne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2012 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi z dnia 21 października 2010 r. poprzez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności, ewentualnie poprzez wskazanie, jakiej decyzji, postanowienia, ewentualne innego aktu organ nie wydał lub jakiej czynności nie podjął, pomimo ciążącego na nim obowiązku. W odpowiedzi skarżący wskazał, że kwestionuje wadliwość przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dla pracownika służby cywilnej ubiegającego się o mianowanie. Tak więc skarżący kwestionuje prawidłowość pierwszego etapu postępowania kwalifikacyjnego, w toku którego doszło do błędu w ocenie sprawdzianu wiedzy, czyli błędnego ustalenia wyników postępowania kwalifikacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w opisanym wyżej postanowieniu – zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2012 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi z dnia 21 października 2010 r. poprzez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności, ewentualnie poprzez wskazanie, jakiej decyzji, postanowienia, ewentualne innego aktu organ nie wydał lub jakiej czynności nie podjął, pomimo ciążącego na nim obowiązku w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Pismem z dnia 18 stycznia 2012 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie Sądu skarżący wskazał, że kwestionuje wadliwość przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dla pracownika służby cywilnej ubiegającego się o mianowanie. Tak więc skarżący kwestionuje prawidłowość pierwszego etapu postępowania kwalifikacyjnego, w toku którego doszło do błędu w ocenie sprawdzianu wiedzy, czyli błędnego ustalenia wyników postępowania kwalifikacyjnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że określenie przedmiotu skargi, w tym przypadku określenie czynności lub aktu oraz wskazanie organu, który podjął czynność lub wydał akt ma podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego, tak pod względem oceny, czy dany akt lub czynność podlega kontroli sądu administracyjnego, jak i zachowania terminu do wniesienia skargi. Stosownie do art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 tej ustawy stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 w/w ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Wskazane regulacje prawne określają właściwość rzeczową sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli nad działalnością organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje (jak wynika z cyt. normy prawnej) w szczególności orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty administracyjne (takie jak decyzje, postanowienia). Wskazać jednak należy, iż w art. 5 ppsa zawarto wyliczenie kategorii spraw w stosunku do których wyłączona jest możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego. Zawarta w tym przepisie enumeracja negatywna wyjątków dotyczy wszystkich kategorii skarg, które-w braku takiego wyłączenia-mogłyby być wnoszone w określonych w tym przepisie sprawach. I tak zgodnie z art. 5 pkt. 3 ppsa sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powoływania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że sąd nie jest uprawniony do dokonywania we własnym zakresie określenia co tak naprawdę stanowi przedmiot skargi. Z uwagi na fakt, że przedmiot skargi nie został określony w skardze, co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim postanowieniu z dnia 12 października 2011r., sygn. akt I OSK 1934/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonując zalecenia NSA wezwał do sprecyzowania przedmiotu skargi. Jednakże również w piśmie z dnia 18 stycznia 2012 r., w ocenie Sądu, skarżący nie wskazał, jako przedmiotu sprawy, żadnego aktu ani czynności będących przejawem władzy organu i podlegających kontroli sądu administracyjnego. Z pism skarżącego wynika jedynie, że skarży wadliwe przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego dla pracownika służby cywilnej ubiegającego się o mianowanie, a dokładniej ocenę uzyskaną w tym postępowaniu w efekcie zastosowania błędnego klucza odpowiedzi w teście wiedzy. Postępowanie kwalifikacyjne, poprzedzające mianowanie w służbie cywilnej, pozostaje poza stosunkiem pracy, ponieważ chodzi w nim jedynie o sprawdzenie kwalifikacji kandydata do mianowania go na określone stanowisko, a nie o mianowanie na to stanowisko. Poprzedza ono powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postaci ustalenia wyniku konkursu. Kwestie zasad przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego regulują przepisy art. 40-50 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 218, poz. 1695). Jednakże powyższe przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia wyników postępowania kwalifikacyjnego do sądu administracyjnego. Brak jest więc możliwości dokonywania weryfikacji wyników postępowania kwalifikacyjnego przez sąd administracyjny, bowiem nie jest to kategoria spraw w których kontrola sądu administracyjnego jest dopuszczalna. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie podkreśla się natomiast, że o ile kontrolą sądu objęta jest decyzja jako akt stosowania prawa materialnego, to nie stanowi podstawy do kontroli ocena egzaminacyjna, będąca wyłącznym atrybutem egzaminatora - por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1994r., sygn. akt ISA 1636/94 (ONSA 1995 r. nr 4 poz.176). Mając powyższe na uwadze analiza powołanych powyżej przepisów art. 3 § 2 ppsa nie pozwala na zakwalifikowanie zaskarżonych działań Szefa Służby Cywilnej do żadnej z wymienionych w nim kategorii aktów podlegających zaskarżeniu trybie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ppsa skargę jako niedopuszczalną odrzucił.