VII SA/Wa 2577/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bożena Marciniak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez K. Z. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...], znak: [...]. Postanowieniem tym organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez K. Z., utrzymał w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 12 maja 2016 r. K. Z. wystąpił do PINB [...] o zbadanie zgodności z przepisami prawa budowlanego prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego ogrodzenia i wykonaniu nowego, na nieruchomości przy ul. R. w W. W dniu 17 czerwca 2016 r. przedstawiciel organu nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. R. w W. Ustalił, że wskazana posesja jest niezabudowana (istniejąca zabudowa została rozebrana) oraz, że na terenie tej posesji trwają prace związane z realizacją ogrodzenia m. in. wzdłuż ul. R. Ustalił też, że wykonując nowe ogrodzenie, przekroczono linię zabudowy posesji o ok. 4 m. Dalej, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku K. Z. w sprawie budowy ogrodzenia na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. R. w W. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, iż nieruchomość położona przy ul. B. w W. pozostaje poza obszarem oddziaływania budowy ogrodzenia na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. R. w W., nie przysługuje zatem stronie skarżącej legitymacja do zainicjowania postępowania administracyjnego we wskazanym we wniosku zakresie. Organ podał także, że postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia przy ul. R. w W. zostało przeprowadzone przez Wydział Infrastruktury dla dzielnicy [...]. Nadto, zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, budowa ogrodzenia poniżej 2,20 m nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, wobec powyższego brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w ramach nadzoru budowlanego. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się K. Z., wnosząc w terminie zażalenie. Podniósł, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. B., do której jedyny dojazd stanowi ul. R. W tej sytuacji budowa ogrodzenia, w następstwie której następuje zwężenie ulicy utrudniające dojazd do jego posesji, bezsprzecznie oddziałuje na jego nieruchomość. Dlatego też posiada w niniejszej sprawie przymiot strony a odmowa wszczęcia z powołaniem się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest błędna. Skarżący wskazał nadto, że problemem w sprawie nie jest to, czy na budowę uzyskano zezwolenie czy też dokonano zgłoszenia, a to, w jakim miejscu jest ono stawiane. Na skutek rozpatrzenia tego zażalenia zapadło wskazane na wstępie postanowienie [...] WINB z dnia [...] września 2016 r. nr [...], którym organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu powiatowego z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ II instancji stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. R. w W. na wniosek K. Z., jako podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazał, że pojęcie strony, jakim posługuje się powyższy artykuł może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego tzn. z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do sformułowania interesu prawnego; nie może zaś wynikać jedynie z istnienia określonego stanu faktycznego, a tylko na ten wyłącznie skarżący się powołuje. Trzeba zaś odróżnić interes prawny od interesu faktycznego, czyli stanu faktycznego, w którym dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa stanowiącymi podstawę skutecznego żądania czynności organu. Organ wskazał również, że kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga związku stwierdzonego między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem, tzn. gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. I dalej organ wskazał, że z wydruków z systemu igeomap z dnia 7 września 2016 r. wynika, iż nieruchomość skarżącego – działka o nr. ew. [...] przy ul. B. jest usytuowana w znacznej odległości od nieruchomości, na terenie której prowadzone były roboty budowlane – działka o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. R. Pomiędzy tymi działkami znajduje się jeszcze kilka innych wyodrębnionych nieruchomości gruntowych, niektóre z nich są zabudowane. Odnośnie zawężenia normatywnej szerokości ul. B. przez wybudowanie ogrodzenia organ stwierdził, że interes prawny w sprawie będzie mieć właściciel nieruchomości gruntowej, na której droga ta się znajduje, m. in. dz. nr ew. [...]. Zawężenie szerokości drogi w stosunku do skarżącego świadczy zaś jedynie o jego interesie faktycznym w sprawie, ale nie o interesie prawnym, gdyż skarżący pomimo ww. okoliczności z drogi tej może korzystać dojeżdżając do swojej posesji. Organ dodał, że skarżący posiada również dojazd do posesji od strony ul. J. W konsekwencji uznał, iż zasadnym było odmówienie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, jako podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W końcu, [...] WINB zauważył, że z materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji posiada wiedzę o prowadzonych robotach budowlanych oraz o budowie nowego ogrodzenia w sposób mogący powodować niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., poprzez zawężenie dopuszczalnej szerokości ul. R. i ul. B. Wśród przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest przesłanka mówiąca o robotach budowlanych wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przesłanka ta znajduje zastosowanie zarówno w przypadkach dotyczących robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia, jak i wówczas, gdy roboty budowlane nie podlegają tym obowiązkom. Z tego też powodu organ II instancji stwierdził, iż organ powiatowy powinien przeanalizować, czy nie zachodzi niezgodność prowadzonych robót z obowiązującymi przepisami, co mogłoby skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie z urzędu. W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...] WINB z dnia [...] września 2016 r. nr [...], skarżący – K. Z. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji, celem merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z ustaleniami organu. Podał, że jedyny realny dostęp do jego nieruchomości prowadzi ul. R., która już przed postawieniem ogrodzenia była bardzo wąska, obecnie zaś wyminięcie się na niej dwóch samochodów na odcinku prowadzonej inwestycji, gdzie postawiono trwałe, docelowe ogrodzenie jest niemożliwe. Wskazał, że jego interes prawny w sprawie wyraża się tym, że sporne ogrodzenie postawiono niezgodnie z liniami rozgraniczającymi ulicy wg. planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego. Wywiódł, że powinien mieć status strony w sprawie, albowiem działanie inwestora utrudnia dojazd do jego nieruchomości, a to narusza jego prawo do nieskrępowanego z niej korzystania zgodnie z przeznaczeniem. Wskazał, że nie dotyczy to tylko jego nieruchomości, ale kilkudziesięciu innych, do których jedyny dojazd prowadzi ul. R. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, w sprawie dotyczącej budowy ogrodzenia na nieruchomości przy ul. R. w W. Wydając wskazane orzeczenie, [...] WINB uznał, iż skarżący – K. Z., będąc właścicielem działki o nr ew. [...] przy ul. B. w W., znacznie oddalonej od nieruchomości, na której trwają prace związane z realizacją ogrodzenia, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc – jako podmiot niebędący stroną nie może skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego w ww. zakresie. W tym też kontekście [...] WINB podzielił stanowisko organu I instancji. Jednocześnie wskazał na to, iż okoliczności dotychczas ustalone w sprawie, wymagają analizy co do konieczności uruchomienia postępowania w ww. przedmiocie z urzędu. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że zachodzi w sprawie podstawa do zastosowania art. 61a §1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, ale nie z przyczyn przedmiotowych, na które to wadliwie wskazał PINB [...] w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Rozwijając to stanowisko Sąd wyjaśnia, że podstawę prawną ww. postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, jak z niego wynika, uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania m. in. z przyczyn podmiotowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle tej regulacji utrwalił się pogląd, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyny podmiotowej może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania nie może być uznana za stronę tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15, "Właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową." W ocenie Sądu, taka też oczywista sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Niespornym jest, iż skarżący wywodzi swój interes prawny w sprawie z tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę o nr. ew. [...], położonej przy ul. B. w W. Konsekwentnie wskazuje przy tym, że sporne ogrodzenie powoduje niezgodne z przepisami zawężenie drogi, stanowiącej jedyny, realny dojazd do jego posesji. Okoliczności te zostały w sprawie uwzględnione i ocenione. I tak, słusznie [...] WINB wskazał, że ww. nieruchomość usytuowana jest w znacznej odległości od nieruchomości, na terenie której prowadzone były (czy też nadal są) roboty budowlane związane z wykonaniem ogrodzenia. Nadto słusznie dostrzegł, że działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. R. w W. (tj. działkę, na której realizowano ww. prace), dzieli od działki skarżącego jeszcze kilka innych wyodrębnionych nieruchomości gruntowych, w tym - zabudowanych. Takie usytuowanie terenu inwestycji względem działki skarżącego powoduje, że nie sposób -zdaniem Sądu- doszukać się podstawy do stwierdzenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek; wskazuje w efekcie, że wyznacznikiem bycia stroną postępowania administracyjnego jest posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego. Pojęcie "interesu prawnego" zostało zdefiniowane w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2569/14, z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2148/14). Zatem, o posiadaniu interesu prawnego nie decyduje subiektywne przekonanie, czy zainteresowanie danego podmiotu wynikiem postępowania nadto: interes prawny trzeba odróżnić od interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej. W niniejszej sprawie słusznie stwierdzono, że o braku interesu prawnego skarżącego przesądza -w istocie- charakter i tym samym zasięg oddziaływania spornej inwestycji (polegającej na rozbiórce starego i budowie nowego ogrodzenia wzdłuż posesji przy ul. R. i ul. B.), na nieruchomość skarżącego. Z uwagi na znaczne oddalenie ww. nieruchomości, realizowana inwestycja w żaden sposób nie wpływa na zagospodarowanie nieruchomości skarżącego. Co przy tym istotne, sporna inwestycja nie uniemożliwia dojazdu do działki skarżącego. Nadto, dostrzec trzeba, że nieruchomość skarżącego ma zapewniony dojazd z dwóch stron, tj. poprzez ul. R., ale też poprzez ul. J. Stąd też, brak jest podstaw, aby przyjąć, iż skarżący posiada interes prawny w sprawie dotyczącej realizacji ww. ogrodzenia. Zdaniem Sądu, nie świadczą o nim uciążliwości, na które powołuje się skarżący się (związane z zawężeniem części drogi na skutek wykonania spornego ogrodzenia); stanowią one o jego interesie faktycznym w sprawie, ale nie prawnym. Rację ma przy tym organ odwoławczy wskazując, iż okoliczność związana z zawężeniem drogi poprzez realizację spornego ogrodzenia, stanowi o przymiocie strony właściciela nieruchomości, na której wskazana droga się znajduje (czy też: zostało zaprojektowane w planie miejscowym jej poszerzenie), tym bardziej w sytuacji wykonywania spornego ogrodzenia z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie. Nie stanowi to jednak o przymiocie skarżącego, z przyczyn już podniesionych, dlatego też zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. ze wskazanych powodów należało ocenić jako prawidłowe. Jednocześnie Sąd w pełni zgadza się organem odwoławczym, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła podstawa do zastosowania ww. art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn przedmiotowych, na które to także wskazał w uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji. Co więcej, PINB [...] powinien -zdaniem Sądu- rozważyć konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego realizacji ww. ogrodzenia z urzędu. Z ustaleń poczynionych przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wynika bowiem, iż usytuowanie spornego ogrodzenia może naruszać ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Zgodnie z tym ostatnim, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zważyć jednocześnie trzeba, iż stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. W konsekwencji, stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest z urzędu wszcząć postępowanie naprawcze dotyczące ogrodzenia nie wymagającego ani pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, jeśli poweźmie tylko wątpliwość co do jego realizacji niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym prawa miejscowego. Sąd stwierdza tym samym, iż częściowo wadliwe uzasadnienie postanowienia organu I instancji zostało właściwie skorygowane w postanowieniu organu II instancji (a wobec tego wskazana wada orzeczenia organu I instancji nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi). Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak sentencji.