VII SA/Wa 2579/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Rady [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia zawartego w załączniku nr 1 dotyczącego przechowania pojazdu – "za każdą rozpoczętą dobę parkowania"; II. w pozostałej części skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013, Rada Miasta [...] na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012, poz. 1137) ustaliła w § 1 opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu, w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w wysokości określonej w załączniku nr 1, tj. w zależności od rodzaju pojazdu lub jego dopuszczalnej masy całkowitej w kilogramach: 1) za usunięcie jednego pojazdu 110 zł za rower lub motorower, 218 zł za motocykl, 478 zł za pojazd do 3 500 kg, 597 zł przy masie powyżej 3 500 kg do 7 500 kg, 846 zł przy masie powyżej 7 500 kg do 16 000 kg, 1247 przy masie powyżej 16 000 kg, 1518 zł za pojazd przewożący materiały niebezpieczne. Dla tych kategorii przewidziano też opłatę cyt. " za każdą rozpoczętą dobę parkowania" i są to odpowiednio kwoty: 17, 24, 37, 49, 71, 132 i 196 złotych. W § 2 ww. uchwały Rada Miasta ustaliła wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o którym mowa w art. 130a ust. 2a w ustawy., w wysokości określonej w załączniku nr 2, które są identyczne jak dla kosztów usunięcia jednego pojazdu zgodnie z załącznikiem nr 1. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi [...]. Ponadto uchwalono o utracie mocy uchwały z dnia [...] listopada 2011 r, o ogłoszeniu uchwały podjętej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz o jej wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2013r., Skargę, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270) oraz art. 14 ust 6 ustawy z dnia 15 lipca 19876r., o Rzeczniku Praw Obywatelskich ( tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147 ze zm. ) cyt. " na przepisy zamieszczone w załącznikach nr 1 i 2" do pisanej wyżej uchwały wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich podnosząc, że zaskarżonym przepisom zarzuca naruszenie art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym i wnosi o stwierdzenie ich nieważności. Rzecznik Praw Obywatelskich na wskazał na materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały - art. 130 a ust 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, z którego wynika, że postanowienia uchwały rady powiatu w sprawie ustalenia stawek wspomnianych opłat powinny uwzględniać wysokość nakładów pieniężnych, jakie ponosi powiat wykonując zadania usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach lub powierzając wykonanie tych zadań przedsiębiorstwom świadczącym na terenie danego powiatu usługi holowania i przechowywania pojazdów na parkingach. Wydając akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Stawki opłat ustalone w uchwale nie mogą być wyższe niż maksymalne stawki ogłoszone w obwieszczeniu Ministra Finansów. Wprowadzenie limitu wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie oznacza, że rada powiatu może ustalić stawki tych opłat w maksymalnie dopuszczalnej wysokości, nie zważając na to, czy działanie takie jest uzasadnione z uwagi na rzeczywiste koszty związane z wykonywaniem zadań w zakresie holowania i parkowania pojazdów lub też z powodu wzrostu tych kosztów w stosunku do roku poprzedniego. W świetle art. 130 a ust 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wysokość opłat za ww. czynności powinna być uzależniona w znacznym stopniu od kosztów poniesionych przez powiat na realizację ww. zadań. Wysokość stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz za przechowywanie go na parkingu strzeżonym nie może być określana w sposób arbitralny, w oderwaniu od rzeczywistych wydatków wiązanych z holowaniem i przechowywaniem pojazdów. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat aktualnych wydatków [...] ponoszonych w związku z powierzeniem firmom prywatnym wykonywania zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg publicznych położonych w granicach administracyjnych [...] oraz przechowywania ich na parkingach strzeżonych. Z treści uzasadnienia nie wynika także, aby w 2013 r. miał nastąpić wzrost cen za usługi świadczone przez wspomniane firmy, który skutkowałby zwiększeniem kosztów po stronie [...]. Autor projektu uchwały stwierdza jedynie, że Minister Finansów ogłosił w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, które obowiązują w 2013 r. i przyjęcie stawek opłat w kształcie zaproponowanym w projekcie "będzie skutkowało wzrostem dochodów do budżetu [...] z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów o około 400 000 złotych w skali roku". Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że z wyjaśnień, jakie uzyskał od Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] wynika, że miasto zawarło umowy z dwiema firmami świadczącymi usługi w zakresie holowani pojazdów. Wyliczony przez ww. zarząd średni koszt usunięcia z drogi pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t (które stanowiły 99 procent odholowanych pojazdów) wynosi 318, 57 zł, a koszt jego przechowania na parkingu 22, 14 zł za dobę. Oznacza to, że udział kosztów usunięcia pojazdu z drogi w opłacie za jego odholowanie kształtuje się na poziomie ok. 67 procent, natomiast udział kosztów przechowywania samochodu na parkingu w opłacie za przechowywanie wynosi ok. 60 procent. Tym samym wysokość opłat ustalonych zaskarżoną uchwałą znacznie przewyższa jednostkowe koszty odholowania samochodu osobowego przechowywania go na parkingu, a zatem nie pozostaje w związku z tymi kosztami. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że Rada [...], określając stawki ww. opłat,- wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym - nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze [...] , lecz ustaliła te opłaty według własnego uznania na maksymalnym poziomie wskazanym w obwieszczeniu Ministra Finansów. Za taką tezą przemawia także to, że przyjęte stawki są wyższe niż obowiązujące na mocy poprzedniej uchwały Rady [...], choć koszty odholowania i przechowywania pojazdów nie uległy w 2013 r. zwiększeniu w stosunku do roku poprzedniego. Umowy, które władze samorządowe [...] podpisały z firmami zajmującymi się holowaniem pojazdów oraz przechowywaniem ich na parkingu, obowiązują od stycznia 2012 r. do sierpnia 2014 r., zatem przyjąć należy, że ceny za usługi holowania i przechowywania pojazdów płacone przez [...] na rzecz wspomnianych firm w latach 2012-2013 są stałe. Jeżeli więc w bieżącym roku nie nastąpił wzrost kosztów jednostkowego usunięcia i przechowywania pojazdu, to brak było podstaw do podniesienia wysokości opłat i kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów. Rzecznik odwołał się do informacji przekazanych mu na piśmie przez Zarząd Dróg Miejskich, co do kosztów jednostkowych usunięcia i przechowania, ale zastosował niezasadnie metodę prostego "refakturowania", podczas gdy z przepisów prawa, na których uchwałę oparto wynika, że opłaty można skalkulować biorąc pod uwagę nie tylko koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze [...], ale i konieczność szczególnie sprawnej realizacji tych zadań na obszarze z uwzględnieniem skali zjawiska wielkości i stołecznego charakteru [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, jak stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ww. ustawy stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Sądową kontrole w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Rzecznika Praw Obywatelskich wniesiona na podstawie art. art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270) oraz art. 14 ust 6 ustawy z dnia 15 lipca 1986r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich ( tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147 ze zm.) cyt. " na przepisy zamieszczone w załącznikach nr 1 i 2" do ww. uchwały Rady [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu oraz wysokości powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013. Zaskarżona uchwała, która ma charakter aktu prawa miejscowego, zapadła na podstawie na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012, poz. 1137). Zgodnie z przepisem art. 82ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym.(Dz.U.2001.142.1592 j.t. ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Sąd miał na uwadze i to, że skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowi już nieobowiązujący akt prawny, jednak nie oznacza to, że przestała ona kształtować stosunki prawne. Skarga do Sądu jest dopuszczalna, jeżeli wystąpi sama możliwość zastosowania wadliwej uchwały a nie dopiero w przypadku rzeczywistego jej zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010, sygn. akt I OSK 50/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości jej sądowej kontroli. W okolicznościach niniejszej sprawy, rzeczą Sąd było dokonanie oceny uchwały, jako przepisu prawa miejscowego, pod katem zgodności z prawem, w szczególności oceny tego, czy nie narusza ustawowego upoważnienia, którym do jego uchwalenia legitymowała się Rada [...]. W myśl, powołanego już na wstępie, art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne została ograniczona wyłącznie do badania legalności (zgodności z prawem) aktów administracyjnych. Sądy administracyjne nie mogą i nie zastępują organów. To zaś oznacza - obowiązkiem Sądu było jedynie zbadanie, czy zaskarżony akt jest zgodny z normami obowiązującego prawa oraz - Sąd nie jest kompetentny do oceny słuszności oraz celowości zaskarżonego aktu. Tym samym Sąd, dokonując kontroli legalności aktu, musiał ograniczyć się wyłącznie do zbadania jego zgodności z aktami wyższego rzędu, bez analizy środków dowodowych, które legły u podstaw jego podjęcia. Nie upoważnia, bowiem do tego żaden przepis prawa. Stanowienie aktów prawa miejscowego (za wyjątkiem trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie wymaga przeprowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego. W pewnym uproszczeniu rzecz ujmując, można by odwołać się do tożsamości badania przez sąd administracyjny legalności aktów prawa miejscowego z badaniem przez ten sąd uznania administracyjnego w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie przekroczenie granic uznania, wyłącza możliwość ingerencji sądu administracyjnego. Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 130 a ust 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym - rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuniecie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu. Wysokość wskazanych opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130 a ust 6a ww. ustawy. Ulęgają one jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego ( art. 130 a ust 6b ustawy Prawo o ruchu drogowym). Minister właściwy do spraw finansów ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem mechanizmu waloryzacji wskazanego w art. 130 a ust 6b ww. ustawy. Sąd nie podzielił stanowiska Rzecznika, zgodnie, z którym ustalone w załącznikach uchwały stawki opłat zostały uchwalone z naruszeniem ustawowej delegacji - art. 130 a ust 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd stwierdza, w zakresie określenia stawek przewidzianych w załączniku nr 1 i 2 ww. uchwały, Rada działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z ww. Prawo o ruchu drogowym i nie doszło do jej przekroczenia. Przepis art. 130 a 6. ww. ustawy stanowi, że opłaty powinny być kształtowane z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, przy uwzględnieniu konieczności sprawnej realizacji zadań i nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Przewidziany ustawowo zakres kształtowania ww. opłat, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań przewiduje uznanie administracyjne. Rada działała w warunkach luzu decyzyjnego. W świetle badanej uchwały, bezsporne jest, że stawki uchwalone nie przekraczają stawek maksymalnych. Dla sądowej kontroli ustalonej stawki, wbrew stanowisku Rzecznika, nie ma znaczenia powoływane uzasadnienie projektu uchwały, ani wskazywana przez niego ocena prawidłowości zasad kalkulacji stawek. Zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady, która działa w warunkach znajomości specyfiki, w tym wypadku [...]. Stanowisko Sądu jest zgodne z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 16 maja 2005 r., w sprawie o sygnaturze akt OSK 1497/04 LEX nr 168104. Jak stanowi przepis art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd stwierdza, że w załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały zawarto uregulowanie pozaustawowe. Zaskarżony akt w zakresie załącznika nr 1, w części, w której uchwala cyt. "wysokość opłaty w złotych za każdą rozpoczętą dobę parkowania" nie odpowiada przepisowi prawa - art. 130 a ust 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wbrew treści uchwały w ww. zakresie, wskazany przepis stanowi o opłacie cyt. "za każdą dobę" nie zaś, jak uchwalono cyt. "za każdą rozpoczętą dobę". Ponadto, w świetle tego przepisu opłata wiąże się z cyt. "przechowywaniem pojazdu", a nie jak uchwalono cyt. "parkowaniem pojazdu". Należy też podkreślić, że pojęcia - "parkowanie" i " przechowanie" w żaden sposób nie są tożsame i wiążą się z innymi prawami i obowiązkami. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia uchwały są sprzeczne z ustawowym upoważnieniem w ramach, którego rada mogła podjąć uchwałę - art. 130a ust. 6 w zw. z ust. 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Uchybienia wiąże się też z naruszeniem zasad wynikających z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U.2001.142.1592), zgodnie, z którymi stanowiąc akty prawa miejscowego organy działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, w trybie przepisów powyżej powołanych.