I OSK 50/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Monika Myślak – Kordjak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Bukowiec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 582/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Gminy Bukowiec z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr XIX/110/08 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za pobyt dzieci w przedszkolach oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. ( sygn. akt II SA/Bd 582/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Bukowiec z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr XIX/110/08. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rada Gminy Bukowiec - powołując się na przepis art.14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – podjęła w dniu 29 sierpnia 2008 r. uchwałę w sprawie ustalania stawek opłat za pobyt dzieci w przedszkolu, która - w myśl § 5 tej uchwały – miała wejść w życie z dniem 1 września 2008 r. i podlegać ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy. W § 1 uchwały ustalono stawkę odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu w wysokości 80 zł. miesięcznie. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w Świeciu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez pominięcie wskazania konkretnych świadczeń realizowanych przez przedszkola publiczne działające na terenie tej gminy, które z uwagi na to, iż wykraczają poza program wychowania przedszkolnego, przewidzianego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, uzasadniają wprowadzenie, przewidzianej w zaskarżonej uchwale, odpłatności. Uzasadniając stawiany zarzut Prokurator wskazał na art. 6 ustawy o systemie oświaty, w świetle którego przedszkolem publicznym jest przedszkole prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego i podniósł, że Rada Gminy Bukowiec, wprowadzając odpłatność świadczeń, zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest, co proponuje się w zamian za uiszczenie opłaty. W ocenie Prokuratora, w zaskarżonej uchwale nie dopełniono obowiązku szczegółowego określenia konkretnych świadczeń, których realizacja przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę uzasadniałaby wprowadzenie ich odpłatności. Zdaniem Prokuratora doszło w tym wypadku do ustanowienia de facto swoistej opłaty stałej, nakładanej na rodziców w każdym przypadku korzystania przez ich dzieci z wychowania przedszkolnego, bez względu na to, czy dane przedszkole publiczne rzeczywiście oferowało jakiekolwiek inne świadczenia poza tymi przewidzianymi w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Ustanowienie takiej formy odpłatności stanowiło zaś istotne naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ponieważ prowadziło do nadania odpłatnego charakteru świadczeniom, które - zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 6 ust. 1 powyższej ustawy – przedszkola publiczne mają obowiązek realizować bezpłatnie. Ponadto Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) poprzez ogłoszenie podjętej uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy Bukowiec podczas gdy - jako akt prawa miejscowego – podlegała ona ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Bukowiec poinformowała, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą tego organu Nr XXXI/178/09 z dnia 24 sierpnia 2009 r. W związku z powyższym, pismem procesowym z dnia 27 sierpnia 2009 r. Prokurator Rejonowy w Świeciu początkowo cofnął wniesioną skargę, ale następnie na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. cofnął ten wniosek. Jednocześnie zaś na rozprawie Rada Gminy Bukowiec wniosła o umorzenie postępowania. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały – na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł na wstępie, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania, bo - wprawdzie w chwili orzekania przez Sąd - zaskarżona uchwała stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, ale jej uchylenie nie oznaczało, że przestała ona kształtować stosunki prawne, istniejące nadal po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni bowiem zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Sąd podkreślił przy tym, że dopiero stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd twierdził, iż zaskarżona uchwała, choć uchylona w chwili wydania wyroku, wywołała konkretne skutki prawne, np. powstanie po stronie rodziców czy opiekunów prawnych dziecka zobowiązania do uiszczenia opłat za przedszkole w miesiącach, w których zaskarżona uchwała obowiązywała, w wysokości w niej określonej, a w konsekwencji możliwość egzekwowania od tych osób zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Zachodziła zatem konieczność wyeliminowania omawianej uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a zatem wydania wyroku stwierdzającego jej nieważność. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Prokuratora zawarte w skardze i uznał, że z treści art. 5 ust. 5 w związku z art. 105 ustawy z dnia o systemie oświaty wynika, że prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Stosownie natomiast do art. 6 pkt 1 tej ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa taka została zaś określona w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty oraz sprecyzowana w załączniku Nr 1 do rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z kolei z treści art. 14 ust. 5 omawianej ustawy wynika upoważnienie ustawowe do ustalania przez radę gminy opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. W świetle powołanych wyżej przepisów Sąd zatem stwierdził, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania, w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, będą zawsze bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być natomiast - z woli rady gminy - odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Ponadto Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się już pogląd, że uchwalona - na mocy art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy - opłata nie może mieć charakteru stałego. Wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Z tego względu zachodzi w takim przypadku konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Mając powyższe na uwadze, ponieważ kwestionowana uchwała nie zawierała takiej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, która - spośród usług oferowanych przez przedszkola publiczne - pozwoliłaby wyróżnić te, wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, co uniemożliwiało tym samym ustalenie, czy opłata ustalona zaskarżoną uchwałą nie obejmuje jednocześnie świadczeń bezpłatnych objętych podstawą programową – zdaniem Sądu pierwszej instancji - zaskarżona uchwała ustanawiała stałą odpłatność za korzystanie z przedszkoli publicznych na terenie gminy, co stanowiło przekroczeniem przez Radę Gminy granic delegacji ustawowej przewidzianej w art.14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Uchwała ta - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - wydana została także z naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Kwestie publikacji takich aktów reguluje natomiast art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.), który zawiera katalog aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wśród nich mieszczą się akty prawa miejscowego, do których Sąd, wskazując na skierowanie tej uchwały ogólnie do rodziców ( opiekunów) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym na terenie gminy a więc na jej charakter generalny i abstrakcyjny, zaliczył zaskarżony akt. Okoliczność ta więc implikowała uznanie, że wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały daty jej wejścia w życie z pominięciem ustanowienia obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego (co w konsekwencji spowodowało zaniechanie jej publikacji w tymże dzienniku urzędowym) stanowiło o istotnej wadliwości zapisu zawartego również i w tym paragrafie uchwały. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina Bukowiec zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie art. 54 § 2 i art. 60 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi, pomimo jej cofnięcia przez Prokuratora a także naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. poprzez wydanie wyroku orzekającego o stwierdzeniu nieważności uchwały, w sytuacji, gdy Sąd winien orzec umorzeniu postępowania a to z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały przez Gminę - które to uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W motywach skargi wskazywano, że Sąd Wojewódzki nie zajął żadnego stanowiska w sprawie działań Prokuratora Rejonowego, który najpierw cofnął skargę a następnie na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. oświadczył, że cofa oświadczenie o cofnięciu skargi. Zarzucano również, iż Sąd nie wydał postanowienia o uznaniu cofnięcia skargi za niedopuszczalne a rozpatrywał ją w związku z ponownym jej złożeniem, choć żaden przepis nie przewiduje cofnięcia takiego oświadczenia a zatem należało traktować je, jako ponowne złożenie skargi z wszelkimi tego konsekwencjami, w tym z uwzględnieniem art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wywodzono również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wystarczało do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, gdyż Sąd powoływał się na pewne, prawdopodobne skutki prawne tej uchwały, jednak nie wiadomo, czy takie skutki nastąpiły lub mogą wystąpić. W tych warunkach działanie Sądu skarżący kasacyjnie określał jako działanie na wyrost. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w Świeciu wniósł o jej oddalenie akcentując, że oświadczenie o cofnięciu skargi nie wywarło w tej sprawie żadnego skutku prawnego bowiem zostało cofnięte na rozprawie, co umożliwiło Sądowi merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, która była nieważna i nie została prawidłowo opublikowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania – co zdaniem skarżącej kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy - a polegało na naruszeniu art. 54 § 2 oraz art. 60 i 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca kasacyjnie stała bowiem na stanowisku, że z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora, nie było procesowo dopuszczalne następnie cofnięcie przez niego tego oświadczenia. W takim przypadku oświadczenie to należało traktować jako nową skargę. Ponadto – zdaniem Gminy Bukowiec – jeśli Sąd Wojewódzki uważał, że w tym przypadku cofnięcie skargi było niedopuszczalne to winien wydać w tym przedmiocie postanowienie, czego nie uczynił. W rezultacie zatem Sąd – wg kasatora - winien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania a nie wyrok, w którym rozpoznał sprawę merytorycznie. Zarzuty te ocenić jednak trzeba za nieusprawiedliwione. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawierają w art. 60 wprawdzie regulację na podstawie, której dopuszczalne jest jedynie cofnięcie skargi, ale brak przepisu dotyczącego cofnięcia takiego oświadczenia nie może być rozumiany jako jego niedopuszczalność. Zarówno cofniecie skargi jak i cofnięcie oświadczenia o cofnięciu skargi są czynnościami procesowymi. Podmiotem, decydującym o podjęciu takich czynności, jest skarżący, który do momentu rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji może rozporządzać wniesioną przez siebie skargą. Z tego powodu, jeśli po cofnięciu skargi, ale przed wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania przez Sąd, skarżący zmieni zdanie i cofnie swoje wcześniejsze oświadczenie, to należy uznać taką czynność za prawnie dopuszczalną. Momentem granicznym jest w tym wypadku wydanie orzeczenia przez Sąd co do skargi. Z tego też powodu, w takim przypadku mamy cały czas do czynienia z tą sama skargą a nie z nową, dla której wniesienia ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje określony tryb. Wskazać w tym miejscu dodatkowo wypada, że cofnięcie środka procesowego, inicjującego postępowanie przed sądem, jak również dopuszczalność cofnięcia takiego oświadczenia jest znana także innym procedurom sądowym i to bardziej sformalizowanym niż procedura sądowoadministracyjna, choć procedury te poddają tę instytucję określonym rygorom ( vide: orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1984 r. sygn. akt II CZ 103/84 niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt IV CK 110/07, LEX nr 488981 - dot. procedury cywilnej). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, że skoro Prokurator cofnął swoje oświadczenie o cofnięciu skargi przed wydaniem przez Sąd Wojewódzki postanowienia o umorzeniu postępowania, to fakt ten obligował Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi. Uzupełniająco wypada też wyjaśnić, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują wprost obowiązku Sądu do wydania postanowienia o uznaniu cofnięcia skargi za niedopuszczalne. Taki obowiązek jest praktykowany w procedurze cywilnej, co wynikało z przepisów nieobowiązującego już obecnie § 162 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 1987 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych ( Dz. U. Nr 38, poz. 218), zgodnie z którym sąd uznając cofnięcie pozwu, zrzeczenie się lub ograniczenie roszczenia za niedopuszczalne i w związku z tym prowadząc nadal postępowanie winien był poinformować o tym strony i umieścić odpowiednią o tym wzmiankę w protokole rozprawy. Postanowienie to nie było zaskarżalne i nie było obowiązku sporządzenia od niego odrębnego, pisemnego uzasadnienia. Jeśli nawet - na zasadzie analogii - obowiązek taki wyprowadzić z przepisów omawianej ustawy procesowej sądowoadministracyjnej, np. art. 160, to okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił motywy swego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powoduje, że fakt nie wydania takiego postanowienia do protokołu rozprawy w żaden sposób nie wpływa na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a sprowadzającego się do stanowiska, iż w zaskarżonym wyroku Sąd orzekł niejako cyt. "na wyrost", bo powoływał się na pewne, prawdopodobne skutki prawne zaskarżonej uchwały, choć nie wiadomo, czy takie skutki nastąpiły lub mogły wystąpić, podnieść wypada, że zgodnie z treścią uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. ( Dz. U. Nr 109, poz. 527) dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Skarga do Sądu jest zatem w takim przypadku dopuszczalna, jeżeli wystąpi sama możliwość zastosowania wadliwej uchwały a nie dopiero w przypadku rzeczywistego jej zastosowania. W tych warunkach prawidłowo Sąd Wojewódzki postąpił eliminując z obrotu prawnego wadliwy akt prawa miejscowego, co wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Biorąc pod uwagę zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.