II SA/Bd 582/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za pobyt dzieci w przedszkolach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 582/09 UZASADNIENIE Powołując się na przepis art.14 ust.5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zmianami) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zmianami). Rada Gminy [...] w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalania stawek opłat za pobyt dzieci w przedszkolu. W § 5 tej uchwały ustalono, że wchodzi ona w życie z dniem 1 września 2008r. i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy. W § 1 powyższej uchwały ustalono stawkę odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu w wysokości 80zł miesięcznie. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez pominięcie wskazania konkretnych świadczeń realizowanych przez przedszkola publiczne działające na terenie tej gminy, które z uwagi na to, iż wykraczają poza program wychowania przedszkolnego przewidzianego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, uzasadniają wprowadzenie przewidzianej w zaskarżonej uchwale odpłatności. Uzasadniając stawiany zarzut Prokurator wskazał na art. 6 ustawy o systemie oświaty, w świetle którego przedszkolem publicznym jest przedszkole prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego i podniósł, że Rada Gminy [...] wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest co proponuje się w zamian za uiszczenie opłaty. W ocenie Prokuratora, w zaskarżonej uchwale nie dopełniono obowiązku szczegółowego określenia konkretnych świadczeń, których realizacja przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę uzasadniałaby wprowadzenie ich odpłatności z uwagi na to, iż wykraczają one poza przewidzianą w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. podstawę programową. Tym samym doszło de facto do ustanowienia swoistej opłaty stałej, nakładanej na rodziców w każdym przypadku korzystania przez ich dzieci z wychowania przedszkolnego, bez względu na to, czy dane przedszkole publiczne rzeczywiście oferowało jakiekolwiek inne świadczenia poza tymi przewidzianymi w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Ustanowienie takiej formy odpłatności stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ponieważ prowadzi do nadania odpłatnego charakteru świadczeniom, które zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 6 ust. 1 powyższej ustawy, przedszkola publiczne mają obowiązek realizować bezpłatnie. Ponadto Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.) poprzez ogłoszenie podjętej uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy [...] podczas gdy, jako akt prawa miejscowego, podlegała ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W zakresie tym skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślając, że adresatem norm zawartych w kwestionowanej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętym wychowaniem przedszkolnym, co jest cechą aktu prawa miejscowego, wobec czego podlegała ona trybowi promulgacji określonemu we wskazanym przepisie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] poinformowała, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą tego organu Nr [...] z dnia[...]. Pismem procesowym z dnia [...] Prokurator Rejonowy w [...] cofnął skargę w związku z przyjęciem przez Radę Gminy [...] nowej uchwały w przedmiotowej sprawie, a na rozprawie w dniu 21.10.2009r. cofnął ten wniosek. Jednocześnie na tejże rozprawie pełnomocnik Rady Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Rozpoznając na wstępie wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego Sąd uznał, że brak było podstaw do jego uwzględnienia. Wprawdzie w chwili orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, to jednak zważyć należy, iż uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W tym kontekście istotne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozróżnienia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ.LEX nr 327767). Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, choć uchylona w chwili wydania wyroku, wywołała konkretne skutki prawne, np. powstanie po stronie rodziców czy opiekunów prawnych dziecka zobowiązania do uiszczenia opłat za przedszkole w miesiącach, w których zaskarżona uchwała obowiązywała, w wysokości w niej określonej, a w konsekwencji możliwość egzekwowania od tych osób zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Zachodzi zatem konieczność wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a zatem wydania wyroku stwierdzającego jej nieważność . Taki wyrok otwiera również drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że jej zarzuty są zasadne. Z treści art. 5 ust. 5 w związku z art. 105 ustawy z dnia o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Natomiast, stosownie do art. 6 pkt 1 tej ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty oraz sprecyzowana w załączniku Nr 1 do rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z kolei z treści art.14 ust.5 ustawy wynika upoważnienie ustawowe do ustalania przez radę gminy opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. W świetle powołanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że świadczenia dotyczącymi nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego będą zawsze bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się już pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. Sygn. akt III SA/Wr 622/07, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 372638, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r, IISA/Bd 400/09 niepubl.). Zdaniem Sądu, kwestionowana uchwała nie zawiera takiej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkola publiczne pozwoliłaby wyróżnić te wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taka regulacja uniemożliwia tym samym ustalenie, czy opłata ustalona zaskarżoną uchwałą nie obejmuje jednocześnie świadczeń bezpłatnych objętych podstawą programową. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką w publicznych przedszkolach, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy także usługi wykraczające poza podstawę programową. Ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty winno być poprzedzone kalkulacją ekonomiczną, i respektować zasadę ekwiwalentności świadczeń. Niezachowanie tych zasad skutkowało w niniejszej sprawie ustanowieniem przez Radę Gminy stałej odpłatności za korzystanie z przedszkoli publicznych na terenie gminy, a tym samym przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała wydana została także z naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r., Nr 68, poz. 449 ze zm) zawiera katalog aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wśród których mieszczą się m.in. akty prawa miejscowego. Pomimo braku definicji legalnej aktu prawa miejscowego, doktryna i orzecznictwo wypracowały pogląd podzielany przez Sąd w niniejszym składzie, że "kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ, stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. (wyrok NSA z dnia 05.04.2002r., sygn. I SA 2160/01 opubl. Lex nr 81756). Odnosząc przytoczone uwagi na grunt niniejszej sprawy wykazać należy, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru konkretno-indywidualnego, gdyż jest skierowana ogólnie do rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym na terenie gminy, to jest uczęszczających do przedszkoli jak i tych, które dopiero zostaną do nich zapisane. Zaskarżona uchwała zawiera zatem normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy, a nadto zawiera w swej treści regulacji o charakterze normatywnym. Powyższe ustalenie implikuje uznanie, że wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały daty jej wejścia w życie z pominięciem ustanowienia obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego (co w konsekwencji spowodowało zaniechanie jej publikacji w tymże dzienniku urzędowym) stanowi o istotnej wadliwości zapisu zawartego również i w tym paragrafie uchwały. W związku z przedstawioną argumentacją Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.