VII SA/Wa 258/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi T. W.-S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzję nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. W.-S. i J. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], zwany dalej PINB dla [...] decyzją z dnia [...]września 2011 r. Nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa. oraz art. 83 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego mieszczącego się na pierwszym piętrze w budynku przy ul. [...] w [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na skutek pisemnej informacji dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego mieszczącego się na pierwszym piętrze budynku przy ul. [...] w [...] na cele biurowe, przeprowadził czynności kontrolne w ww. lokalu, podczas których nie stwierdził robót budowlanych, jak również nie stwierdził zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na użytkowy. Organ wskazał, iż w dniu wizji poza współwłaścicielami lokalu oraz zainteresowanymi stronami obecności innych osób nie stwierdzono. Zauważono natomiast, że na ścianie przy wejściu do budynku umieszczony jest szyld o wymiarach 0.5x0,3 m. Pismem z dnia 31.03.2011r. organ poinformował zainteresowanych, że nie znalazł podstaw prawnych do podejmowania działań w ramach nadzoru budowlanego. Na powyższe pismo posiadające znamiona postanowienia zażalenie wnieśli w ustawowym terminie T. W. – S., J. S. oraz K. S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej [...]WINB po rozpatrzeniu ww. zażalenia, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] .06.2011 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskutek powyższego PINB [...] ponownie dokonał czynności kontrolnych w przedmiotowym lokalu. W trakcie wizji organ stwierdził, iż lokal usytuowany jest na I piętrze i składa się z czterech pokoi, kuchni, łazienki, WC i przedpokoju oraz że jest użytkowany jako mieszkalny. Lokal połączony jest schodami o konstrukcji drewnianej z poddaszem mieszkalnym usytuowanym powyższej, tworząc lokal mieszkalny dwupoziomowy. Organ wskazał, że robót budowlanych w części lokalu usytuowanego na poziomie I piętra związanych ze zmianą sposobu użytkowania z mieszkalnego na biuro nie stwierdzono, a w dniu wizji poza zainteresowanymi stronami nikt nie przebywał w przedmiotowym lokalu. Szyld przy wejściu do budynku od strony ulicy został zdemontowany. Organ stwierdził zatem, że w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] nie dokonano zmiany sposobu użytkowania. Z dołączonych zaświadczeń pełnomocnika współwłaścicieli budynku z dnia 05.07.2011r. jednoznacznie wynika, że w pomieszczeniu przedmiotowego lokalu swój gabinet ma A. J. pełniący funkcję Prezydenta Rady [...]. Dołączona również do akt sprawy "opinia techniczna oceniająca zgodność użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w [...]" sporządzona przez mgr inż. J. K. - rzeczoznawcę budowlanego potwierdza, że pomieszczenia mają charakter mieszkalny i tak są użytkowane. Pokoje pełnią funkcję biblioteki właściciela, pokoju gościnnego bądź pokoju spotkań przedstawicieli polskiego Związku [...]. Z powyższych względów, organ nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie w kontekście ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że ocena techniczna oceniająca zgodność użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w [...]sporządzona w marcu 2011 r., wprawdzie wskazuje, iż pomieszczenia w tym lokalu pełnią funkcję biblioteki, pokoju spotkań przedstawicieli Polskiego Związku [...], którego właściciel lokalu jest członkiem, gabinetu właściciela przedmiotowego lokalu oraz jeden z pokoi okazjonalnie bywa wykorzystywany przez przedstawiciela zaprzyjaźnionej z właścicielem firmy, stanowi on adres oficjalnego przedstawicielstwa w kraju i pełni funkcję głównie adresu do korespondencji niż biura. Organ zaznaczył jednak, że z treści tej opinii wynika, iż taki sposób użytkowania przedmiotowych pomieszczeń nie stanowi zmiany warunków, o których mowa w przywołanych przepisach. Organ odwoławczy wskazał, że analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego nie wskazuje na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] z funkcji mieszkalnej na biurową. Zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie legalizacyjne w zakresie zmiany sposobu użytkowania tylko w sytuacji stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie organ powiatowy dwukrotnie przeprowadził oględziny przedmiotowego lokalu nie stwierdzając zmiany sposobu użytkowania. W przedmiotowym lokalu nie przebywali pracownicy spółki, co mogłoby świadczyć o tym, iż w lokalu tym świadczona jest praca. Wykorzystywanie pomieszczeń przedmiotowego lokalu na funkcję gabinetu właściciela, okazjonalnych spotkań Polskiego Związku [...] oraz dla wskazania siedziby firmy bez prowadzenia stałej stacjonarnej działalności nie świadczy natomiast o zmianie sposobu użytkowania. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż spółka [...] Sp. z o.o. faktycznie używa adresu przy ul. [...] jako adresu wskazującego siedzibę i będącego jednocześnie adresem do korespondencji. Jednakże ani przeprowadzone oględziny, ani pozostały materiał dowodowy nie wskazują jednoznacznie, iż właściciel dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Ponadto obecne funkcje pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr [...] w ww. budynku nie zmieniają warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. S., T. W. – S., K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art.77 kpa. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane poprzez zaniechanie nałożonego obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów przez P.E. G.-J. i P.A. J. o których mowa w Art.71 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa. poprzez zaniechanie podania przyczyn z powodu których organ innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Badając zaskarżoną decyzję pod katem wskazanych wyżej przesłanek Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a). Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji. W niniejszej sprawie oznacza to, że organy powinny były ustalić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego w [...]przy ul. [...]. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Należy zwrócić uwagę - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 553/10) - że "analiza treści przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 nie może prowadzić (...) do innych wniosków niż ten, że wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Świadczy, bowiem o tym użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to że wymienione w tym przepisie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dodatkowo zauważyć również trzeba, że za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. II OSK 306/06, wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. 1664/06). Nie tylko w orzecznictwie, ale również w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 71 Prawa budowlanego sformułowaniem "w szczególności" wskazuje, iż przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 660).". Zatem należy wskazać, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71. Zmiana sposobu użytkowania obiektu może polegać na tym, że zmiana obiektu budowlanego mieszkalnego na obiekt biurowy wiąże się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określonym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego tj. bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części, a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcje obiektu. Zmiana przeznaczenia budynku z funkcji mieszkalnej na cele biurowe zmienia co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź wielkość lub układ obciążeń, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm). Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, że postępowanie wyjaśniające organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego w [...] przy ul. [...]zawiera istotne mankamenty. Przede wszystkim organy przyjęły, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w zasadzie w oparciu o dwa dowody. Pierwszy z nich stanowiły protokoły oględzin przedmiotowego lokalu, w których opisano rozmieszczenie i przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń oraz wskazano, że poza uczestnikami tej czynności procesowej w lokalu nie znajdowały się inne osoby. Organy uznały, że brak innych osób w momencie przeprowadzania oględzin świadczy o tym, że w lokalu nie jest prowadzona działalność przez spółkę [...] Sp. z o.o. Uznając jednocześnie za wiarygodne twierdzenie uczestnika o użyczeniu spółce jedynie adresu do korespondencji. Organy nie ustosunkowały się do takich dowodów jak zapisy o siedzibie firmy zawarte w oficjalnych rejestrach, oznaczenie siedziby spółki znajdujące się na budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal czy umowy na świadczenie mediów. Korzystanie z lokalu jedynie w celu korespondencyjnym nie uzasadniało podjęcia czynności wskazanych wyżej. Organy nie zwróciły uwagi na to, że w lokalu znajdowało się w czasie oględzin dużo mebli biurowych oraz sprzętu komputerowego. Mimo uwidocznienia tego faktu na dokumentacji fotograficznej, do tej okoliczności się nie odniesiono. Nie można też przykładać nadmiernej wagi, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego, do faktu braku innych osób w lokalu w czasie oględzin biorąc pod uwagę, że o terminie przeprowadzenia tego dowodu strony zostały wcześniej powiadomione. Drugim dowodem, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organów była "opinia techniczna oceniająca zgodność użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] , w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w [...]" sporządzona przez mgr inż. J. K. - rzeczoznawcę budowlanego. Dokument ten z jednej strony zawiera stwierdzenie o braku przesłanek do przyjęcia zmiany sposobu użytkowania, a w końcowej części tłumaczy właściciela lokalu dlaczego dokonał zmiany sposobu użytkowania bez dokonania stosownego zgłoszenia. Stwierdzenia takie wzajemnie się wykluczają, ale przede wszystkim rzeczoznawca ten nie był uprawniony do oceny przesłanek zmiany sposobu użytkowania. Sformułowania zawarte w "opinii" mogą świadczyć o braku obiektywizmu formułowanych w niej ocen. Organy nie dokonały wnikliwej i wszechstronnej oceny tego prywatnego dokumentu poprzestając na zaakceptowaniu znajdujących się w nim wniosków. Niezależnie od powyższych okoliczności należy wskazać, że organy nie dokonały analizy stanu faktycznego pod katem zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania. Jak bowiem wskazano w początkowej części uzasadnienia zmiana sposobu użytkowania może polegać również na tym, że następuje znacząca intensyfikacja użytkowania lokalu. Pamiętać przy tym należy, że lokal ma charakter mieszkalny. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien, mając na względzie powyższe rozważania Sądu, w pełni wyjaśnić stan faktyczny sprawy wyznaczony hipotezą art. 71 Prawa budowlanego przeprowadzając w tym celu postępowanie wyjaśniające, w tym także dowody zaoferowane przez skarżącego. Po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, organ I instancji dokona swobodnej i pełnej oceny zebranych dowodów i na tej podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Mając na względzie charakter powyższych naruszeń postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano na mocy art. 152 ustawy.