VII SA/Wa 2583/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji oddala skargę Miejski Konserwator Zabytków w Z. ( dalej: MKZ ) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r działając na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej: "ustawa), art.67 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane, art 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz Porozumienia z dnia 15 listopada 2007 roku w sprawie powierzenia Miastu Z. niektórych kompetencji z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.U.W.L. z [...] stycznia 2015 r., poz. [...], dalej: "porozumienie"), po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. (dalej: "PINB") odmówił uzgodnienia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku położonego przy ul. W. w Z., dz. nr ewid. [...] obręb [...]. Organ I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. PINB zwrócił się do MKZ o uzgodnienie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta Z. uchwalonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. (dalej: "MPZP") w rozdziale 5 dotyczącym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej § 11 p. 4 i 5 dla budynku wskazano konieczność zachowania, ochrony, konserwacji i rewaloryzacji, zachowania w dobrym stanie technicznym, zachowania lub przywrócenia historycznej kompozycji oraz nakaz prowadzenie prac konserwatorskich i restauratorskich. Natomiast w p. 6 w przedmiotowej nieruchomości nakazano utrzymanie historycznej zabudowy. Należało więc uznać, że uzgodnienie rozbiórki budynku i przez to wyłączenie go z gminnej ewidencji zabytków są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego. Ponadto pismem z dnia [...] września 2016 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wyłączenia budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ I instancji wskazał na artykuł 67 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przedstawił tryb postępowania w przypadku, gdy nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Przytaczając art. 67 § 3 Prawa budowlanego podkreślono, że w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję nakazująca właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia, wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazano również na treść porozumienia, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie kompetencję tę przejął Konserwator. MKZ stwierdził, że budynek jest obiektem historycznym i zabytkowym, stanowiącym świadectwo kultury materialnej miasta. Biorąc pod uwagę ważny interes społeczny, jakim jest zachowanie dóbr kultury, Konserwator uznał za niedopuszczalną rozbiórkę budynku. Podkreślono, że zły stan techniczny budynku jest bezsprzeczny, w związku z czym zachodziła konieczność przeprowadzenia niezbędnych prac. Organ I instancji przytoczył art. 6 ust. 1 p. 1 lit c ustawy, w myśl którego, zabytki nieruchome w tym dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. MKZ stwierdził, że wnioskowana rozbiórka budynku była niezgodna z zasadami ochrony zabytków. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. P. S., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. M. S., złożył zażalenie na postanowienie Organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r., żądając jego uchylenia. Rozstrzygnięciu MKZ zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów prawa budowlanego oraz zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie Konserwatora z dnia [...] kwietnia 2019 r. podjęte zostało po upływie terminu 30 dni, określonego w art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego co powoduje, że dotknięte jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k. p.a. Zdaniem skarżącego termin do załatwienia sprawy przez MKZ powinien być liczony od dnia wszczęcia postępowania, tzn. od dnia doręczenia żądania przez organ wydający w sprawie decyzję, a więc PINB. Powołując się na dokumentacją zgromadzoną w sprawie, skarżący wskazał, że wniosek PINB z dnia [...] marca 2019r dotyczący uzgodnienia decyzji o rozbiórce został złożony w kancelarii ogólnej Urzędu Miasta Z. a w dniu [...] marca 2019r i tego samego dnia doręczony MKZ co wynika z potwierdzenia odbioru wniosku przez MKZ. Natomiast postanowienie MKZ z dnia [...] kwietnia 2019r odmawiające uzgodnienia decyzji nakazującej rozbiórkę wpłynęło do PINB w dniu [...] kwietnia 2019r i zostało opatrzone adnotacją o konieczności jego zaskarżenia. Zdaniem skarżącego 30-dniowy termin na zajęcie stanowiska przez MKZ upływał w dniu [...] kwietnia 2019 r, a z niewiadomych przyczyn MKZ uznał, że wniosek PINB z dnia [...] marca 2019r został wniesiony w dniu [...] marca 2019 r. Skarżący podniósł, że jeszcze w dniu [...] kwietnia 2019 r MKZ przeprowadzał w sprawie czynności wyjaśniające, co skutkuje niemożliwością uznania wydania postanowienia w sprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister") po rozpatrzeniu zażalenia P. S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii istnienia konieczności zachowania budynku, jako istotnego elementu założenia urbanistycznego miasta, a jednocześnie obiektu świadczącego o historii Z.. Wskazując na ważny interes społeczny w przedmiocie zachowania dóbr kultury dla przyszłych pokoleń, uznano za niedopuszczalną rozbiórkę przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił że zły stan techniczny budynku nie stoi na przeszkodzie restauracji budynku. Organ II instancji wskazał, że rozbiórka obiektu stałaby w sprzeczności z ustaleniami MPZPN, obowiązującego na omawianym obszarze. Zdaniem Ministra nie doszło do naruszenia 67 ust 4 Prawa budowlanego. Pismo PINB z dnia [...] marca 2019r dotyczące uzgodnienia decyzji rozbiórkowej wpłynęło do MKZ w dniu [...] marca 2019r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r MKZ odmówił uzgodnienia decyzji rozbiórkowej i tego samego dnia postanowienie to zostało przekazane do kancelarii ogólnej Urzędu Miasta Z.– z której korespondencja jest odbierana osobiście przez pracowników PINB. P. S., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. M. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] września 2019 r., żądając jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Ministra zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Skarżący podniósł, że postanowienie MKZ dotknięte jest wadą nieważności z uwagi na naruszenie 67 ust 4 Prawa budowlanego, a Minister nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu dotyczących naruszenia art 67 ust 4 Prawa budowlanego. Podkreślił również, że Minister nie wypełnił obowiązku nałożonego przez art. 77 § 1 k. p. a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy. Skarżący podkreślił, że stronie skarżącej nie doręczano pism składanych przez Konserwatora oraz nie poinformowano jej w jakim zakresie i jakimi dokumentami, na etapie rozpoznania zażalenia, zostały uzupełnione przez MKZ. Skarżący wskazał, że zakres w jakim akta sprawy zostały uzupełnione w postępowaniu zażaleniowym przed organem wyższego stopnia nie wynika także z treści uzasadnienia skarżonego postanowienia Ministra, co w jego ocenie, uniemożliwiało kontrolę prawidłowości wydania skarżonego postanowienia. Wskazując na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., zarzucono Ministrowi niedopełnienie obowiązku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości zapewnienia skarżącemu wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalanie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji ( postanowienia ) organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019 r utrzymujące w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. ( dalej: MKZ ) z dnia [...] kwietnia 2019 r odmawiające - w trybie art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego - uzgodnienia rozbiórki nieużytkowanego budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. w Z.. Stosownie do treści art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie. Instytucja "uzgodnienia" zakłada zatem współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne (organ nadzoru budowlanego ), a drugi postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne). W celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia. W ocenie Sądu, kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było dokonanie oceny, czy organy konserwatorskie odmawiając uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę nieużytkowanego budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. w Z. przekroczyły granice uznania administracyjnego. W obowiązujących przepisach prawa ustawodawca nie wymienił przypadków, w których należy wydać uzgodnienie konserwatorskie, a w jakich odmówić jego udzielenia. Ocena ta powinna zatem każdorazowo opierać się na ustaleniach dokonanych przez organ ochrony konserwatorskiej w konkretnej sprawie. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy w sposób rzetelny - z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego - w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wykazały brak podstaw do uzgodnienia rozbiórki przedmiotowego obiektu. Całokształt zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Jak ustaliły organy konserwatorskie nieużytkowany budynek mieszkalny położony przy ul. W. w Z. powstały pod koniec XIX w., posiada charakterystyczne dla architektury tego okresu cechy formalne, będąc reliktem zwartej zabudowy, jaka istniała przy tej ulicy w XIX stuleciu. Pomimo upływu czasu i zniszczeń budynek zachował pierwotny charakter i czytelną historyczną bryłę, stanowiąc istotny akcent zabudowy ul. W. i świadectwo kultury materialnej miasta. Kompozycja elewacji wpisuje się w sąsiadującą zabudowę tworząc spójny zespół architektoniczny dawnego przedmieścia związanego z rozwojem i kształtowaniem miasta. Do czasów współczesnych zachowała się historyczna bryła tego budynku, forma architektoniczna z niezmienioną geometrią dachu, jak również elementy detalu architektonicznego (profilowane gzymsy, opaski okienne). Świadczy on więc o historii architektury i budownictwa Z., dokumentując przemiany, jakie zaszły w topografii miasta od czasu jego powstania. Przedmiotowy obiekt położony jest w granicach historycznego układu urbanistycznego miasta Z., uznanego za zabytek orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z [...] listopada 1957 r. (nr rej. [...]).Na obszarze, na którym zlokalizowany jest omawiany budynek przy ul. W. w Z., obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] i miasta Z., przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z [...] marca 2010 r. Obiekt ten wskazany został w załączniku tabelarycznym nr II do tej uchwały jako ujęty w gminnej ewidencji zabytków oraz podlegający ochronie na mocy planu. Jak wskazano w § 11 ust. 4 i 5 ww. aktu prawa miejscowego, dla obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków nakazuje się m .in. ich zachowanie, ochronę, konserwację i rewaloryzacje, utrzymanie w dobrym stanie technicznym i estetycznym oraz prowadzenie prac konserwatorskich i restauratorskich. Z rysunku planu, stanowiącego załącznik do ww. uchwały, wynika ponadto, iż przedmiotowy obiekt położony jest w granicach historycznego układu urbanistycznego miasta Z., uznanego za zabytek orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z [...] listopada 1957 r. (nr rej. [...]). W ocenie Sądu organy konserwatorskie trafnie wskazały na konieczność zachowania omawianego budynku, jako istotnego elementu ww. założenia urbanistycznego miasta, a jednocześnie obiektu świadczącego o historii Z.. Biorąc pod uwagę ważny interes społeczny, jakim jest zachowanie dóbr kultury dla przyszłych pokoleń, należy uznać za niedopuszczalną rozbiórkę obiektu będącego istotnym elementem dziedzictwa kulturowego Z.. Jednocześnie organy konserwatorskie podkreśliły, że zły stan techniczny obiektu jest bezsprzeczny, a w związku z tym konieczność przeprowadzenia remontu jest w pełni uzasadniona. Zdaniem Sądu, z podanych przyczyn słusznie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że przedstawione do uzgodnienia zamierzenie rozbiórki analizowanego obiektu budowlanego należy rozpatrzyć negatywnie. Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego. Wniosek PINB datowany na dzień [...] marca 2019r został doręczony MKZ w dniu [...] marca 2019r co wynika z prezentaty widniejącej na wniosku. Podnoszona przez skarżącego data wpływu wniosku w dniu [...] marca 2019 r., jako rozpoczęcie biegu w terminu wskazanego w art 67 ust 4 Prawa budowlanego jest bezzasadna, gdyż w tym dniu pismo zostało doręczone do Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta Z.. Zatem termin do dokonania uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę rozpoczął swój bieg w dniu [...] marca 2019r i upłynął z dniem [...] kwietnia 2019r. Natomiast postanowienie organu I instancji zostało wydane w dniu [...] kwietnia 2019r. Tym samym główny zarzuty strony skarżącej, jakoby termin z art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego ekspirował, Sąd uznał za nieuzasadniony. W sprawie wykładni art 67 ust 4 Prawa budowlanego wypowiadały się już sądy administracyjne wskazując, że przez zajęcie przez konserwatora zabytków stanowiska w sprawie uzgodnienia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia należy rozumieć wydanie przez ten organ postanowienia w tym terminie ( por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018r, II OSK 1372/17, LEX nr 2447075, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2016r, II SA/Kr 799/16, LEX nr 2151143 ). W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela ten pogląd. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.