VII SA/Wa 2586/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę Przedmiotem skargi [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], wydana w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków. Wskazana decyzja zapadła w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w [...], w związku z odrębnymi wnioskami z 25 listopada 2016 r. złożonymi przez [...] oraz Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] o wydanie na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzji administracyjnej - "w związku z zagrożeniem życia i zdrowia ludzi" w przedmiotowym obiekcie. Przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził 7 lutego 2017 r. oraz 19 kwietnia 2017 r. czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie, podczas których stwierdził, że ogólny stan techniczny ww. budynku jest dobry. Obiekt został wybudowany w latach 1936-1938. W czasie oględzin stwierdzono występowanie rys w lokalu nr [...] na ścianie wspólnej z lokalem [...] oraz na ścianie działowej, pęknięcia filarka w ścianie działowej lokalu nr [...] przy drzwiach wejściowych z przedpokoju do pokoju oraz skośne pęknięcie w lokalu nr [...] pod drzwiami znajdującymi się w ścianie oddzielającej lokal użytkowy od lokalu mieszkalnego nr [...]. Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. PINB [...] ustalił ponadto, że w lokalu [...] przy ścianie oddzielającej ten lokal od lokalu mieszkalnego nr [...] znajduje się drewniana antresola typu pawlacz, służąca do przechowywania materiałów lekkich, wykonana w latach 50-tych ubiegłego wieku. Konstrukcja antresoli zamocowana jest w ścianie działowej o grubości 27 cm z lokalem nr [...] oraz w ścianie zewnętrznej. W czasie kontroli w okolicy mocowań antresoli nie stwierdzono występowania pęknięć. Kontrola nie wykazała negatywnego wpływu antresoli na konstrukcję budynku. Lokal [...] został oddzielony od mieszkania nr [...] ok. 1946 r. przez zablokowanie pierwotnych drzwi w ościeżnicach. W toku postępowania ustalono ponadto, że w 2009 r. wykonano roboty remontowe w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], w ramach których wykonano nowe balkony oraz ocieplono budynek. W piwnicy pod ścianą między lokalami nr [...] i [...]wykonano wzmocnienie nadproża w związku z występowaniem rys w lokalu nr [...]. Przedmiotowy budynek został również nadbudowany o jedną kondygnację na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...]. Do akt sprawy włączono "Opinię konstrukcyjną dotyczącą budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...] w związku z pojawieniem się pęknięcia filarka oraz rys na ścianach i stropie", sporządzoną w grudniu 2009 r. przez mgr inż. [...] (uprawnienia bud. w specjalności konstrukcyjno - inżynieryjnej nr [...], rzeczoznawca budowlany wpisany do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod pozycją [...], członek [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ew. [...]), a także "Opinię techniczną na temat stanu technicznego piwnic, ścian i stropów na piętrach i poddasza w budynku przy ul. [...] w [...]" opracowaną w sierpniu 2016 r. przez mgr inż. [...] (uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej nr [...], rzeczoznawca budowlany wpisany do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod pozycją [...], członek [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ew. [...]). Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] uznał, że zarówno z opinii konstruktorskiej sporządzonej w grudniu 2009 r., jak i z opinii technicznej z sierpnia 2016 r., nie wynika, aby budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany przy ul. [...] w [...] był w nieodpowiednim stanie technicznym. Zatem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., oraz art. 66 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku. Odwołanie od ww. decyzji z [...] lipca 2017 r. nr [...] wniósł -w terminie otwartym dla stron- [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], opisaną na wstępie, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wnoszący odwołanie [...], będący właścicielem lokalu nr [...], posiada własny, indywidualny interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym, zatem jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dodał, że z akt sprawy wynika, że badany stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w [...] miał związek z usterkami występującymi w lokalu nr [...] w ww. budynku. Dalej stwierdził, że organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Powołując się na art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, organ II instancji podał, że zgodnie z "Opinią konstrukcyjną dotyczącą budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...] w związku z pojawieniem się pęknięcia filarka oraz rys na ścianach i stropie", sporządzoną w 2009 r. przez mgr inż. [...], na zarysowania i pęknięcia wewnętrznych ścian działowych mieszkania nr [...], [...], [...] oraz zarysowanie tynku pod belką na stropie nad II piętrem mogły złożyć się następujące przyczyny: "Remont budynku związany głównie z wyburzeniem istniejących balkonów powodujący drgania przenoszone na ściany i stropy w całym obiekcie. Przeprowadzony ostatnio remont mieszkania na parterze, podczas którego powiększono wysokość drzwi usytuowanych przy filarku zwiększając w ten sposób jego smukłość. Niezamierzone oparcie się stropu nad parterem na działowej ścianie, której częścią jest pęknięty filarek przy drzwiach." Organ wskazał też, że w ww. opinii stwierdzono ponadto, że powstałe drobne zarysowania ścian zewnętrznych oraz zarysowanie ścian wewnętrznych działowych nie mają wpływu na nośność i bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowego budynku. Zarysowanie na parterze ściany wewnętrznej o grubości 27 cm jest najprawdopodobniej kontynuacją pęknięcia filarka i nie ma wpływu na zachowanie bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Organ podniósł przy tym, że także w opinii stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] wykonanej w 2016 r., przez mgr inż. [...] nie stwierdzono, aby powstałe zarysowania w lokalach nr [...], [...], [...] posiadały wpływ na nośność i bezpieczeństwo konstrukcji tego budynku. Organ II instancji podkreślił, że sporządzający ww. opracowania techniczne posiadają wszelkie kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie i ponoszą odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za wykonane przez siebie opinie bądź ekspertyzy - niezależnie od tego na zlecenie jakiego podmiotu je wykonują. Ponadto dodał, że nadzór budowlany stanowiąc fachowy pion administracji publicznej, do obowiązków którego należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, winien ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji rozstrzygać we własnym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/13). Wskazał, że przeprowadzone przez przedstawiciela organu powiatowego 7 lutego 2017 r. oraz 19 kwietnia 2017 r. czynności kontrolne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w [...], również nie wykazały występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Stwierdził jednocześnie, że także opinia konstrukcyjna z 2009 r. i opinia stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] nie zawierają wskazań co do konieczności wykonania robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie, w celu usunięcia nieprawidłowości w jego stanie technicznym; uznał zatem, że nie istnieją podstawy do sformułowania przez PINB dla [...] nakazów w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe nie wykazało bowiem występowania przesłanek przewidzianych w ww. przepisie. Wyjaśnił ponadto, że adresatem obowiązków nałożonych w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektu, w którym istnieje wspólnota mieszkaniowa jest właśnie ten podmiot, gdyż adresatem ww. przepisu jest wyłącznie właściciel/zarządca obiektu, którego stan techniczny jest badany. Na koniec podał, że kwestionowanie przez [...] legalności robót polegających na wykonaniu antresoli w lokalu nr [...], nie stanowi zagadnienia mogącego być rozpoznanym w postępowaniu prowadzonym w myśl art. 66 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcia z zakresu kontroli legalności robót budowlanych wydawane mogą być w oparciu o przepisy art. 50-51 powołanej ustawy. Zatem organ I instancji, przy tak wszczętym postępowaniu, nie mógł zastosować art. 50 i 51, a jedynie art. 66 powołanej ustawy. Natomiast, co do legalności wykonania antresoli, organ powiatowy winien przeprowadzić odrębne postępowanie we wskazanym powyżej trybie. O konieczności przeprowadzenia takiego postępowania stanowi także zapis opinii technicznej z 2016 r. (pkt XII, zalecenie str. 11-12). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. nr [...], skarżący – [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżony organ nie dokonał rzetelnego i wnikliwego rozpatrzenia niniejszej sprawy, w szczególności nie przeprowadził niezależnej analizy powstałych uszkodzeń i zagrożenia życia i mienia w budynku przy ulicy [...] w [...]. Zdaniem skarżącego, organy powinny nałożyć obowiązek usunięcia antresoli, gdyż jest ona elementem przyczyniającym się do pogorszenia zagrożenia stanu struktury ściany i w efekcie całego budynku, którego stan techniczny od września 2009 r. uległ deterioracji i nie jest dobry. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] WINB z [...] września 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z [...] lipca 2017 r. nr [...] o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Orzekając we wskazany sposób, organy obu instancji uznały, że poczynione ustalenia nie dają podstaw do sformułowania obowiązku na podstawie ww. art. 66 ust. 1. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest prawidłowa, jako że znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Ten zaś nie wskazuje na wystąpienie którejkolwiek z sytuacji określonych w ww. przepisie, a wobec tego jego zastosowanie poprzez nałożenie obowiązków nie mogło mieć miejsca. Dlatego też Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Rozwijając tę ocenę (i mając na uwadze stanowisko skarżącego) wskazać trzeba, że postępowanie zakończone ww. decyzją [...] WINB, choć wszczęte z urzędu, to wywołane zostało pismami skarżącego oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (w imieniu której działał skarżący) z 25 listopada 2015 r., w których to wniesiono o przeprowadzenie pilnej kontroli w związku "z bezpośrednim zagrożeniem dla życia i zdrowia" mieszkańców budynku przy ul. [...] w [...], i wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Do tychże pism załączono opinię techniczną mgr inż. [...] wskazującą na występowanie zarysowań w obiekcie, jak i odnoszącą się do antresoli w lokalu [...] położonego na parterze tego budynku, mogącą być przyczyną takiego stanu. Wobec treści ww. podań, stwierdzić w efekcie trzeba, że prawidłowym było uruchomienie postępowania mającego na celu ustalenie stanu technicznego obiektu i rozważenie konieczności wydania decyzji nakładającej obowiązek na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak ukierunkowane postępowanie musiało tym samym koncentrować się na ustaleniu, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wywiązuje się z obowiązków dotyczących utrzymywania obiektu w należytym stanie (o czym stanowi art. 61 pkt 1 odsyłający do art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Zatem, zainteresowanie organów nadzoru budowlanego w tej sprawie dotyczyło tylko kwestii związanych z użytkowaniem ww. budynku, i tym samym musiało koncentrować się wyłącznie na ustaleniu: czy jest on utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. To zaś oznacza, że wszelkie pozostałe kwestie podnoszone w postępowaniu, a związane z legalnością czy prawidłowością prowadzonych prac w tym/lub przy tym budynku, nie mogły być objęte niniejszym postępowaniem. Dotyczy to m. in. robót polegających na nadbudowie tego obiektu, jak i "wymianie" w nim balkonów, czy wykonaniu antresoli (konsekwentnie kwestionowanej przez skarżącego), znajdującej się w lokalu nr [...] w tymże obiekcie. Już z tej tylko przyczyny za całkowicie nieuzasadnioną uznać więc należy argumentację skargi wskazującą na wadliwe działanie organów poprzez odstąpienie od nałożenia obowiązku usunięcia ww. antresoli w sytuacji, gdy "jest ona dodatkowym elementem przyczyniającym się do pogorszenia zagrożenia stanu struktury ściany i w efekcie całej struktury budynku". Odnośnie natomiast ustaleń poczynionych w sprawie w kontekście konieczności zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd stwierdza zaś, że mają one charakter pełny i nie wskazują na to, aby budynek przy ul. [...] w [...] zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo był użytkowany w sposób wywołujący wskazany stan zagrożenia, czy też, aby znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powodował swym wyglądem oszpecenie otoczenia (v. art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego), a tylko wystąpienie którejś z przesłanek określonych w ww. przepisie, obligowałoby organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odstępując od nałożenia obowiązku wzięto pod uwagę dwie złożone do akt opinie dotyczące przedmiotowego obiektu, z grudnia 2009 r. mgr inż. [...] oraz z sierpnia 2016 r. mgr inż. [...]. W obu tych opiniach wskazano na drobne zarysowania i pęknięcia ścian w lokalach nr [...], [...] i [...], znajdujących się w tym samym pionie przedmiotowego budynku (w części nie nadbudowanej). Jednocześnie w obu tych opiniach wskazano na to, że stwierdzone uszkodzenia ścian nie mają wpływu na nośność i bezpieczeństwo konstrukcji omawianego budynku. Takie stwierdzenie zawarto w opinii z 2009 r., ale też w opinii z 2016 r. podkreślając, że "obiekt nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji i lokatorów oraz użytkowników", a także że nie występuje stan "zagrożenia katastrofą budowlaną". Opinie te sporządzone zostały przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę specjalistyczną. Wiedzę fachową posiada także przedstawiciel organu nadzoru budowlanego, który niezależnie od tych opinii przeprowadził własne oględziny budynku, a także lokalu usługowego [...] w tymże obiekcie, sporządzając z tych oględzin protokoły. W wyniku tych czynności ustalono, że budynek przy ul. [...] jest w stanie technicznym ogólnym dobrym, a stwierdzone rysy m. in. w lokalu nr [...], nie powodują stanu zagrożenia; nie występuje także negatywny wpływ antresoli – pawlacza wykonanego w lokalu nr [...] na konstrukcję budynku. Przywołane powyżej dowodowy, w postaci opinii i protokołów kontroli, zostały szeroko przedstawione i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z zaznaczeniem na ich podstawie miejsc w budynku, w których stwierdzono uszkodzenia ścian (nie mające jednak wpływu na konstrukcję obiektu), jak i ewentualne przyczyny takiego stanu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, w sposób w pełni zasadny wywiedziono o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodzić się bowiem należy z organami, że stwierdzone usterki w budynku nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nie świadczą o nieodpowiednim stanie technicznym tego budynku; jako takie - nie wymagają zaś ingerencji organu nadzoru budowlanego w ww. trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W zależności od wybranej metody i zakresu robót można je zrealizować w ramach bieżących konserwacji lub remontu budynku (na co też wskazano w ww. opiniach). Rację ma przy tym organ II instancji twierdząc, że art. 66 Prawa budowlanego można stosować wyłącznie w przypadku ustalenia przez organ, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni. Powyższe oznacza, że nie każde nieprawidłowości występujące w obiekcie będą podlegały normie tego przepisu; muszą to być nieprawidłowości negatywnie oddziaływujące na stan techniczny obiektu. W przypadku ustalenia, że obiekt co prawda posiada wady, ale pozostaje w odpowiednim stanie technicznym, brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Taka też sytuacja miała miejsca w niniejszej sprawie, a wobec tego decyzje wydane w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków należało uznać za zgodne z prawem. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, opartych na polemice z ustaleniami organów nadzoru budowlanego poczynionymi w niniejszej sprawie. Odnośnie tych zarzutów, które dotyczą sposobu przeprowadzania oględzin nieruchomości, Sąd zauważa natomiast, że miały one miejsce w obecności pełnomocnika skarżącego (czego skarżący nie kwestionuje, co więcej – potwierdza), który to do protokołu z tych czynności nie zgłosił żadnych uwag, tak w przypadku oględzin mających miejsce 7 lutego 2017 r. jak i 19 kwietnia 2017 r. W takim stanie, zarzuty te uznać należy na obecnym etapie za całkowicie nieskuteczne. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.