VII SA/Wa 2597/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K R na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektor Zarządu Zlewni w S. (DZZ) decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], na podstawie art. 281 ust. 5, art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 i art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, dalej Prawo wodne), określił K. R. opłatę podwyższoną za I kwartał 2020 r. w wysokości 2945 zł za pobór wód podziemnych w M. Z akt sprawy wynika, że kontrola przeprowadzona 28 lutego 2020 r. w M. (dz. nr [...]) i [...] (dz. nr [...]) w zakresie poboru wód podziemnych od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2020 r. wykazała, że K. R. prowadzi chów i hodowlę drobiu – kur niosek, a pobór wód podziemnych ze studni jest nieopomiarowany oraz że decyzją DZZ z [...] listopada 2020 r. [...] przeniesiono na Fermę Drobiu [...] pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją o z [...] września 2007 r. [...] dla P.P.H. [...] na pobór wód podziemnych dla potrzeb hodowli kur niosek. Ustalono też, że ze studni na działce nr ew. [...] pobierane są wody podziemne także dla potrzeb kurnika na działce nr ew. [...] M. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W oparciu o wyniki kontroli DRZGW w L. na mocy art. 341 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wydał 15 kwietnia 2021 r. zarządzenie pokontrolne nr [...] nakładające obowiązki: 1) opomiarowania pobieranej wody podziemnej ze studni na działce nr ew. [...] (M.) – w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania zarządzenia; 2) prowadzenia rejestru pobranych wód podziemnych z ww. studni z częstotliwością 1 raz na dobę, z uwzględnieniem odczytów wskazań urządzenia pomiarowego - termin wykonania - po zamontowaniu urządzenia pomiarowego, działanie ciągłe do stałego stosowania; 3) prawnego uregulowania poboru wód podziemnych z ww. studni dla potrzeb zaopatrzenia w wodę kurnika na działce nr ew. [...] (M.) – w terminie do 1.11.2021 r.; 4) składania oświadczeń o zakresie korzystania za usługę wodną - pobór wód podziemnych z ww. studni, w celu naliczenia opłaty zmiennej – w terminie- 30 dni od dnia kończącego każdy kwartał, działanie ciągłe. 5) pisemnego powiadomienia PGW Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej L. o realizacji: pkt 1 i 2 zarządzenia (z przesłaniem zdjęć potwierdzających wykonanie obowiązków) - w terminie 1 tygodnia od opomiarowania poboru wód podziemnych; pkt 3 w terminie do 5.11.2021 r. Powyższego zarządzenia pokontrolnego nie zaskarżono. W dniu 24 sierpnia 2021 r. DZZ na mocy art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, wydał K. R. informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...], OZ/I kwartał/2020 za I kwartał 2020 r. – na 589 złotych za pobór wód w M., a 27 sierpnia 2021 r., na mocy art. 281 ust. 5 Prawa wodnego informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...], OP/I kwartał/2020 za I kwartał 2020 r. - 2945 zł za pobór wód w M. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Organ wskazał, że opłata odpowiada art. 281 ust. 1 pkt. Prawo wodne tj. 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ustaloną w informacji nr [...], OZ/I kwartał/2020 za I kwartał 2020 r. z 24 sierpnia 2021 r. tj. 589 zł. K. R. wniósł reklamację od ww. informacji w trybie art. 273 ust. 1-3 Prawa wodnego kwestionując ilość pobranych wód podziemnych, co miało wpływ na obliczenie opłaty zmiennej. Wyliczenia dokonano bowiem w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70) dla kury brojlera, podczas gdy pobór wody służył hodowli kur niosek, których zapotrzebowanie na wodę jest mniejsze. Zastosowane rozporządzenie (tj. przelicznik 0,5 l/d) jest zatem niewłaściwe. Zgodnie z normą dostawcy materiału genetycznego dla chowu młodocianych kur niosek przelicznik ten, uśredniając, powinien wynosić 0,076 l/d, a dla kur dorosłych - zgodnie z tabelami w publikacjach producenta linii genetycznej. Dodał, że w studni opomiarowanie się znajdowało i na tej podstawie powinna zostać obliczona ilość pobranej wody. Wskazał też, że jego poprzednik w okresie pozwolenia wodnoprawnego wnosił mniejsze opłąty. Decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] DZZ określił wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za I kwartał 2020 r. - 589 zł, a decyzją nr [...] opłatę podwyższoną - 2945 zł za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego w tym okresie. Organ wskazał, że wystawiono Informację ustalającą wysokość opłaty na podstawie Protokołu kontroli nr [...], w którym stwierdzono brak pozwolenia wodnoprawnego w ww. okresie. Organ przyjął zużycie wody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U.2002.8.70). Stwierdził, że linia genetyczna wskazywana przez skarżącego jest niewiarygodna i nie może być użyta w procedurach administracyjnych. To ww. rozporządzenie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Dodał, że kontrolujący użyli miernika bardziej korzystnego dla kontrolowanego. Zaznaczył, że niepodpisanie protokołu kontroli nie zwalnia z obowiązków pokontrolnych. Organ podkreślił, że wykonano fotografie potwierdzające brak licznika na studni, jak i podmiot nie przedstawił rejestru pobrań wody. Ponadto PGWWP działa od 2018 r., od którego skarżący nie wnosił opłat. Według organu opłatę podwyższoną obliczono zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt. 1 Prawo wodne - 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ustalonej w informacji nr [...], OZ/I kwartał/2020 z 24 sierpnia 2021 r. - 589 zł za I kwartał 2020 r. (589 x 500% = 2945). Skargę na ww. decyzję złożył K. R. zarzucając naruszenie: 1) art. 11, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co potwierdza uzasadnienie decyzji, gdyż organ nie odnosi się w pełni do twierdzeń skarżącego, a przedstawiając przesłanki wydania decyzji, dokonuje błędnej wykładni powołanych przepisów; 2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, w szczególności poprzez: a) niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie części faktycznej decyzji, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn uznania, że dokumenty skarżącego - załączniki do reklamacji - linia genetyczna i złożone w postępowaniu przed RZGW w L. w sprawie [...] nie stanowią miarodajnego materiału dowodowego, albowiem linia genetyczna nie może być użyta w procedurach administracyjnych pomimo faktu, że załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody ni określona norm dla kur niosek tylko dla kur brojlera i kur, które genetycznie są odmienne i mają inne wymagania co do podawanej paszy oraz wody; b) brak wystarczającego uzasadnienia prawnego decyzji, 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1 oraz art. 272 ust. 1 Prawo wodne, § 5 ust. 1 pkt 38 lit. a i § 5 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez ich błędne zastosowanie, w szczególności poprzez niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie części faktycznej, niewystarczające wyjaśnienie uznania, że zasadnie wyliczono opłatę podwyższoną za I kwartał 2020 r. - 2945 zł; 4) art. 7, art. 7a § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego, ograniczającego się jedynie do przyznania waloru wiarygodności twierdzeniom organu oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym, w ocenie skarżącego, określeniu przelicznika zużycia wody dla kury nioski na poziomie 0,5 l/d oraz 1,4 l/d zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody, który wymienia jedynie kury brojlera i kury, oraz nieuwzględnienie zarzutów zawartych w reklamacji, jak i nierozpatrzenie materiału załączonego do reklamacji. Skarżący zarzucił też błędne ustalenia materialno faktyczne, bezzasadne uznanie, że opłata zmienna - podstawa do obliczenia opłaty podwyższonej, na podstawie którego skarżący pobrał w 2020 r. 12922,8 m3 wody przy przeliczniku z cyt. rozporządzenia z 14 stycznia 2002 r. na poziomie 0,5 l/d dla kur brojlera i 1,4 l/d dla kur, bez wnikliwej analizy dokumentów – złożonych w postępowaniu w sprawie [...] i przy reklamacji, które potwierdzają duże różnice w poborze wody dla kur niosek tj. na poziomie 0,076 l/d. Wniósł o uchylenie ww. decyzji, dołączenie dokumentów ze sprawy [...], dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pism i maili z z załącznikami (księgami stada i zasadami prowadzenia stada dla linii genetycznej); 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego zootechnika w zakresie jaki powinien być przyjęty przelicznik norm zużycia wody dla kur niosek, czy jest zgodny z przelicznikiem wynikającym z załącznika do cyt. rozporządzenia z 14 stycznia 2002 r. i określenia wysokość poboru wody w 2020 r. hodowli skarżącego. Zakwestionował stanowisko organu, że niezłożenie skargi do sądu na zarządzenie pokontrolne świadczy o jego zgodzie z ustaleniami protokołu kontroli. Zaznaczył, że nie zgadzał się przelicznikiem norm zużycia wody, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji akt sprawy sygn. [...] i wskazał, że zarządzenie pokontrolne z 15 kwietnia 2021 r. określało obowiązki, z którymi się zgadzał, dlatego nie wniósł skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 21 stycznia 2022 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za III kwartał 2021 r. - 95 zł, na okoliczność faktycznego poboru wód podziemnych tj. 700 m3 za III kwartał 2021 r. przy tożsamej obsadzie kurników, jak w spornym okresie. Wyrokiem z 21 marca 2022 r., VII SA/Wa 2600/21 tutejszy Sąd uchylił decyzję DZZ z [...] września 2021 r., nr [...] określającą opłatę zmienną za pobór wód podziemnych za I kwartał 2020 r. Wyrok jest nieprawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić na wstępie trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w sprawie opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych na podstawie przepisów Rozdziału 5 Działu VI ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.), w którym, zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. DZZ na mocy art. 281 ust. 5 Prawa wodnego, wydał K. R. informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...], OP/I kwartał/2020 za I kwartał 2020 r. tj. 2945 zł za pobór wód w M. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. K. R. wniósł reklamację od tej informacji w trybie art. 273 ust. 1-3 w zw. z art. 281 ust. 8 Prawa wodnego, kwestionując ustalenie ilość pobranych wód podziemnych, wysokość opłaty zmiennej i w konsekwencji - wysokość opłaty podwyższonej. W związku z reklamacją organ na podstawie art. 273 ust. 6 Prawa wodnego wydał 28 września 2021 r. decyzję ustalającą wysokość opłaty. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego pobór wód podziemnych jest usługą wodną, za którą uiszcza się opłatę (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Opłata za usługi wodne, co do zasady, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 Prawa wodnego). Opłata jest natomiast sankcją administracyjną za korzystanie z usług wodnych tj. poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych albo wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 280 pkt 1 Prawa wodnego) albo na korzystaniu z takich usług wodnych z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu (art. 280 pkt 2 Prawa wodnego). Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej (art. 281 ust. 2). W myśl art. 280 pkt 1 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W tej sprawie w I kwartale 2020 r. pobór wód podziemnych przez skarżącego odbywał się bez pozwolenia wodnoprawnego, bowiem dopiero mocą decyzji DZZ z [...] listopada 2020 r. (ostatecznej [...] grudnia 2020 r.) przeniesiono na Fermę Drobiu [...] pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z [...] września 2007 r. Zaistniała więc przesłanka z art. 280 pkt 1 Prawa wodnego do ustalenia opłaty podwyższonej, niezależnie od opłaty zmiennej. Zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty podwyższonej w przypadku poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Wysokość opłaty podwyższonej jest zatem uzależniona od wysokości opłaty zmiennej. Natomiast wysokość opłaty zmiennej za pobór opisanych wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 Prawa wodnego). Sądowi wiadome jest z urzędu, że wyrokiem z 21 marca 2022 r., VII SA/Wa 2600/21 tutejszy Sąd uchylił decyzję DZZ z [...] września 2021 r., nr [...] określającą opłatę zmienną za I kwartał 2020 r. Sąd uznał, że wysokość opłaty zmiennej za ten okres ustalono z naruszeniem prawa, bowiem organ nieprawidłowo ustalił ilość pobranych wód podziemnych, powołując się na pkt 5 Tabeli 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. Nr 8, poz. 70), które w tej sprawie nie miało zastosowania. Uszło uwadze organu, że ww. rozporządzenie wydano na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 74), upoważniającego właściwy organ do określenia w drodze rozporządzenia, przeciętnych norm zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług, które stanowią podstawę ustalania ilości pobranej wody w razie braku wodomierza, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych odbiorców usług oraz wskaźniki średniego zużycia wody określone w szczególności dla gospodarstw domowych, usług oraz innej działalności w miastach i na wsiach. Rozporządzenie to jest zatem aktem wykonawczym do ustawy określającej zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowym zaopatrzeniem w wodę - zgodnie z art. 2 pkt 21 tej ustawy - jest działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wobec tego, że przedmiot cyt. ustawy z 7 czerwca 2001 r., jak i wymóg zależności pomiędzy ustawą a wydanym na jej podstawie aktem wykonawczym oraz to, że w tej sprawie podmiotem korzystającym z usług wodnych nie jest jednostka prowadząca działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, sprzeciwia się zastosowaniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 281 ust. 4 Prawa wodnego ustalenia ilości pobranych wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Wody Polskie dokonują na podstawie badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami. W powołanym wyroku Sąd wskazał, że art. 281 Prawa wodnego określa sposób ustalenia opłaty podwyższonej, nie może zostać jednak pominięty w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty zmiennej. Opłata podwyższona jest rodzajem sankcji za korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i jej wysokość jest zależna od wysokości opłaty zmiennej (art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Skoro jednym z czynników ustalenia tej opłaty jest ilość pobranych wód, a w przypadku opłaty podwyższonej art. 281 ust. 4 ustawy wprost wskazuje sposób ustalenia tej ilości, to ustalenie to powinno się odbywać na tych samych zasadach w przypadku obu opłat. W konsekwencji ww. wyroku wskazano, że organ powinien ustalić ilości pobranych wód podziemnych dla potrzeb hodowli kur niosek za dany kwartał stosując art. 281 ust. 4 Prawa wodnego. Skoro wysokość opłaty zmiennej za dany kwartał została błędnie ustalona, co potwierdza ww. wyrok, to organ błędnie ustalił też wysokość opłaty podwyższonej, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 1 i 281 ust. 4 Prawa wodnego. Tym samym, dopiero po ponownym prawidłowym ustaleniu wysokości opłaty zmiennej, przy zastosowaniu art. 281 ust. 4 ustawy, organ powinien ustalić opłatę podwyższoną na podstawie art. 281 § 1 pkt 1 Prawa wodnego. W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, art. art. 77 i art. 80 k.p.a., których skarżący upatrywał w nieprawidłowym ustaleniu ilości pobranych wód i wysokości opłaty zmiennej, co ma wpływ na wysokość opłaty podwyższonej. Ustalenia te – jak już wyżej wskazano - muszą być dokonane w postępowaniu dotyczącym opłaty zmiennej. Ponadto, powołanie się przez organ na informację z 24 sierpnia 2021 r. było błędne, gdyż w tym samym dniu co decyzję nr [...] o ustaleniu opłaty podwyższonej, wydano decyzję o ustaleniu opłaty zmiennej nr 50/D/ZUO/2021, a więc to ustalenia tej decyzji powinny być podstawą do określenia wysokości opłaty podwyższonej. Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż ustalenia wysokości opłaty zmiennej w informacji i decyzji były jednakowe. Sąd nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, gdyż w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu i tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w tej sprawie nie wystąpiły. Ponownie rozpoznając sprawę organ, po prawidłowym ustaleniu wysokości opłaty zmiennej, ustali opłatę podwyższoną na podstawie art. 281 § 1 pkt 1 Prawa wodnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.