VII SA/Wa 2600/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], stwierdzającej, po wszczęciu postępowania z urzędu, w związku z wnioskiem [...] nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z budową masztu na istniejącym budynku Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 31 § 2 kpa, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., wszczął z urzędu, w związku z wnioskiem [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. i dopuścił do udziału w tym postępowaniu [...] ". Organ wskazał że, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 1 i 2 kpa). Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) art. 31 § 1 kpa nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje dodany przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej ustawa środowiskowa - art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r., co potwierdza § 7 ust. 1 Statutu Stowarzyszenia, a więc może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Postępowaniem takim jest postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa administracyjnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się – stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. – bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w postępowaniu w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Dalej organ wskazał, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach ściśle określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. Ma to miejsce: - jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej), - na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej), - jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej), - w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt cyt. ustawy). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzana oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Także inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie takiej oceny, a inwestycja nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw. Podsumowując powyższe rozważania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu, którego celem jest weryfikacja decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pod kątem wystąpienia w niej wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (niezależnie od przedmiotu inwestycji) nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa - ogranicza się ono wyłącznie do zbadania istnienia wad materialnoprawnych samej decyzji o pozwoleniu na budowę (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK NSA 908/10). Oznacza to brak możliwości zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 31 § 1 kpa, a tym samym konieczność jego umorzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. wniosło [...] . Decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 12 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie prowadzenia działalności organizacjom społecznym w sprawach związanych z ich celami statutowymi oraz interesem społecznym w dziedzinie, gdzie wymagana jest ogromna wiedza specjalistyczna. 2. art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej gdyż po wszczęciu postępowania z urzędu organ ma obowiązek merytorycznie rozpoznać sprawę, która nie utraciła waloru sprawy administracyjnej. 3. art. 6 kpa w związku z art. 31 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak wskazania konkretnej jednostki prawnej, z której wynika, że organizacja nie może złożyć wniosku o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nawet, jeżeli uprawdopodobniła, że wady rażącego naruszenia prawa mogły wystąpić. 4. art. 6 kpa poprzez przywoływanie w decyzji przepisów prawa, które nie mają zastosowania w sprawach wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania. 5. art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu nagle utraciło walor sprawy administracyjnej i tym samym nie istniała możliwość oceny merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2016 r. stanowiącym uzupełnienie skargi Stowarzyszenie wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2301/14, w którym wyrażono pogląd przeciwny do prezentowanego w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleniu i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ uznał, iż organizacja ekologiczna jaką jest [...] nie mogła skutecznie domagać się w trybie art. 31 kpa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, gdyż przepis ten w niniejszej sprawie nie mógł stanowić podstawy takiego żądania. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Działanie art. 31 kpa zostało wyłączone w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wskutek czego organizacje społeczne zostały pozbawione prawa uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony (art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego). Z kolei na podstawie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego ust. 3 art. 28 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym. Stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżące Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, która może uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przy czym udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę wymagany jest jedynie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odmienną wykładnię art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2301/14, na który powołało się skarżące Stowarzyszenie, wskazując, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza zastosowanie art. 31 kpa jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych racji przemawiających za niedopuszczalnością stosowania art. 31 kpa w postępowaniach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu. Sąd zwrócił uwagę, że celem wprowadzenia art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego było przeciwdziałanie zjawiskom związanym z nadużywaniem przez organizacje społeczne prawa do udziału w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę w celu ich przedłużania. Takiego niebezpieczeństwa nie ma w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym rola organizacji społecznej sprowadza się do zasygnalizowania organowi istnienia kwalifikowanej wady prawnej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 31 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę, co wprost wnika z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, nie ma jednak żadnych racjonalnych argumentów przemawiających za niedopuszczeniem stosowania art. 31 kpa w postępowaniach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu. Dostrzegając rozbieżność orzecznictwa w wykładni i zastosowaniu art. 28 ust. 3 kpa, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji oparte o dotychczasową ugruntowaną linię orzeczniczą. Brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy miałby zastosowanie art. 28. ust. 4 Prawa budowlanego, który mógłby stanowić podstawę żądania przez skarżące Stowarzyszenie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu nadzorczym, które swoim wnioskiem zainicjowało skarżące Stowarzyszenie nie jest wymagany udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się ono do zbadania wad materialno-prawnych decyzji o pozwolenie na budowę. W postępowaniu tym organ nadzoru rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Sądu brak jest racjonalnych podstaw do twierdzenia, że tylko w postępowaniu zwykłym na straży praworządności stoi organ administracji publicznej. Istotą postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest eliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami materialnoprawnymi, co stanowi realizację zasady praworządności wyrażonej w art. 7 kpa. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.