VII SA/Wa 2602/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej również "GINB", decyzją z dnia [...]września 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. L., zwanego dalej również "skarżącym", od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2015 r. nr [...], znak: [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, umorzył postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia GINB wskazano art. 138 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...]lipca 2014 r. została wydana decyzja przez Prezydenta [...], nr [...], znak: [...], na podstawie której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia dla inwestora R. T. na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z sześcioma zbiornikami szczelnymi na nieczystości ciekłe oraz ogrodzeniem, na działce nr ew. [...]z obrębu [...], przy ul. [...]w [...]w [...], zwanej dalej "inwestycją". Organ potwierdził też, że projektowana inwestycja jest zgodna z wymogami ochrony środowiska a także z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...], uchwalonym uchwałą Nr [...][...]z dnia [...]czerwca 2000 r. ([...]), co potwierdza zaświadczenie Nr [...]z dnia [...].07.2014 r. złożone przez oryginalnego inwestora w związku z postepowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja Prezydenta [...], nr [...], z dnia [...]lipca 2014 r. została z kolei mocą decyzji tego samego organu, z dnia [...]września 2014 r., nr [...], przeniesiona na rzecz [...]Sp. z o.o., zwanego dalej "inwestorem". Decyzja z dnia [...]września 2014 r. zachowuje w pełni wszystkie warunki oryginalnego pozwolenia na budowę. Na ww. decyzję oraz na decyzję nr [...]z dnia [...]września 2014 r. Prezydenta [...], następujące osoby fizyczne: D. B., M. B., A. B., R. J., D. Ś., J. L., A. L., A. S., K. S., L. S., A. S., W. T. i A. T. złożyły w dniu [...]stycznia 2015 r. wniosek o stwierdzenie ich nieważności i uchylenie, a także o wstrzymanie wykonalności wymienionych decyzji. Wnioskodawcy zarzucili ww. decyzjom, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, m.in. poprzez pominięcie ich, współwłaścicieli działki nr ew. [...]i niezapewnienie im przymiotu strony w postępowaniu prowadzącym do wydania obu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wnioskodawcy stwierdzili, że ww. decyzje były sprzeczne z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza w tym rejonie zabudowę szeregową jednorodzinną z ustaloną minimalną powierzchnią działki 400 m2. Tymczasem działka nr ewid. [...]ma powierzchnię 1.040 m2, a zlokalizowane są na niej trzy budynki w zabudowie szeregowej. Wnioskodawcy zarzucali również wymienionym decyzjom niezgodność z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "prawem budowlanym" lub w skrócie "pr.bud.", jak również z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jak i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda [...], zwany dalej także "Wojewodą", na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...]lipca 2015 r. nr [...], mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]lipca 2014 r. Wskazana decyzja została doręczona wszystkim współwłaścicielom działki nr ewid. [...], zarówno tym, którzy złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę, jak i innym, w tym L. L.. Wojewoda wskazał, że skarżona decyzja Prezydenta [...]nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce wtedy, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Taką kwalifikację stwierdza się przez zestawienie treści decyzji z rzeczonym przepisem. W opinii Wojewody taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała miejsca. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że ww. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...]lipca 2014 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda [...]odnosząc się do zarzutu braku udziału skarżących, którzy są współwłaścicielami drogi dojazdowej do przedmiotowej inwestycji, tj. działki o nr ew. [...], wskazał, że przesłanka braku udziału stron w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda odniósł się również merytorycznie do pozostałych zarzutów podniesionych we wniosku z dnia [...]września 2014 r. wykazując, że nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, zwłaszcza w stopniu rażącym. Od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności obu decyzji o pozwoleniu na budowę odwołanie złożył w dniu [...] sierpnia 2015 r. tylko jeden ze współwłaścicieli działki nr ewid. [...]: L. L.. Odwołujący stwierdził, że zarówno działka o nr. ew. [...], jak i działka nr ewid. [...], będąca przedmiotem inwestycji, są jego wyłączną własnością, a w wydaniu żadnej z ww. decyzji nie brał udziału jako strona. Skarżący do swojego odwołania dołączył rozmaite dokumenty, w tym: (1) wypis z Sądu Rejonowego [...][...], (2) wypis z rejestru gruntów Urzędu [...]; (3) mapę sytuacyjną nieruchomości oraz (4) decyzję Prezydenta [...]o podziale gruntu. Skarżący nie wyjaśnił jednak, czy złożone dokumenty potwierdzają jednak jego żądania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Pana L. L. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2015 r., decyzją z dnia [...]września 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. GINB stwierdził, że skarżący nie ma przymiotu stronu postępowania administracyjnego, stąd postępowanie nie może być skutecznie prowadzone i podlega umorzeniu. Decyzja Wojewody została doręczona skarżącemu, lecz to nie może być źródłem przymiotu strony. Organ drugiej instancji wskazał bowiem, że interesu prawnego skarżącego do udziału w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z samego faktu doręczenia mu decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2015 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 357/05, ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego. Powyższy pogląd nie budzi jakichkolwiek wątpliwości na gruncie aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1655/06). GINB podkreśla również, że L. L. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2015 r., wywiódł z faktu bycia właścicielem działek [...]i [...]. Tymczasem wskazana przez skarżącego księga wieczysta nr [...] była prowadzona m.in. dla działki nr ew. [...]o powierzchni 3.399 m2 z obrębu [...] położonej przy ul. [...]w [...]. Prezydent [...]decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], zatwierdził, na wniosek skarżącego, projekt podziału ww. nieruchomości. W wyniku podziału powstały następujące działki o nr. ew. [...],[...],[...],[...]. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] jedynym właścicielem działki nr ew. [...]jest Spółka [...] Sp. z o.o. Natomiast L. L. jest właścicielem jedynie działki nr ew. [...] (księga wieczysta nr [...]), która jest przeznaczona pod drogę wewnętrzną dojazdową. Z kolei zgodnie z Księgą Wieczystą nr [...] współwłaścicielami działki nr [...]są m.in. skarżący, jak również Spółka [...]Sp. z o.o. Nieruchomość ta, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...]z dnia [...]czerwca 2000 r., Nr [...] ([...]), przeznaczona jest pod ciąg pieszo-jezdny (symbol: [...]). W związku z powyższymi ustaleniami organ drugiej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, który ustanawiałby go stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jak i postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. GINB podkreślił, że posiadanie "interesu prawnego" to tyle, co wskazanie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Organ podkreślił, że koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 pr.bud., który ogranicza pojęcie strony w postępowaniach o pozwolenie na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych bądź zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. GINB podkreślił również, że obszar oddziaływania obiektu ustala się w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a nie subiektywne odczucie określonego podmiotu. Skarżący jako właściciel działki nr ew. [...], przeznaczonej pod drogę wewnętrzną dojazdową oraz współwłaściciel działki nr ew. [...], przeznaczonej pod ciąg pieszo-jezdny, nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu, ponieważ ww. działki nie mogą zostać uznane za działki budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a zatem sporna inwestycja nie powoduje ograniczeń w możliwości ich zagospodarowania zgodnie z ich przeznaczeniem. Tym samym działki, do których L. L. przysługuje tytuł prawny, nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji L. L. w dniu [...] października 2015 r. złożył skargę do WSA. Skarżący podniósł, że organ niesłusznie uznał, że nie jest on stroną spornego postępowania administracyjnego i w konsekwencji niezgodnie z prawem umorzył postępowanie odwoławcze. Skarżący powtórzył też, że działka o nr ewid. [...]jest tylko i wyłącznie jego własnością i z powodów osobistych nigdy nie miał on planów sprzedaży tej działki. Skarżący dodał też, że w stosunku do działki nr ewid. [...]organy administracji publicznej (samorządowej) dopuściły się nieprawidłowości prawnych. Działki należące do skarżącego były też przedmiotem postępowania egzekucyjnego, mimo spłaty przez skarżącego długu egzekwowanego. Postępowania sądowe, dotkliwe dla skarżącego i dotyczące jego nieruchomości, trwają już od 2007 r. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując tym samym swoje stanowisko w sprawie. Organ drugiej instancji odesłał do uzasadnienia, które przedstawił w skarżonej decyzji. Ponadto GINB stwierdził, że podniesione przez skarżącego kwestie prawa własności należą do kategorii spraw cywilnych i nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeciwnie, jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie prawa przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, decyzja pozostaje w obrocie prawnym a skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga L. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2015 r. umarzająca postępowanie odwoławcze, jest całkowicie bezzasadna. Sąd stwierdził że wszystkie argumenty podniesione przez GINB były oparte na prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych przepisach oraz prawidłowo zbadanych i ocenionych dokumentach. Rzeczywiście, zgromadzone przez organy administracji odpisy z ksiąg wieczystych nie potwierdzają twierdzenia skarżącego, że jest właścicielem działek o nr ewid. [...]oraz [...]. Pierwsza działka jest przedmiotem współwłasności kilkunastu osób fizycznych oraz spółki [...]Sp. z o.o. Jest to nieruchomość drogowa i po rozpatrzeniu sprawy należało stwierdzić, że inwestycja budowlana (budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z sześcioma zbiornikami szczelnymi na nieczystości ciekłe oraz ogrodzeniem, na działce nr ew. [...]z obrębu [...], przy ul. [...]w [...]) w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki drogowej. Współwłaściciele działki nr ewid. [...], ani działając indywidualnie, ani zbiorowo, nie mają interesu prawnego, który nadawałby im prawo do inicjowania postępowania odwoławczego. Dotyczy to oczywiście L. L., który złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2015 r. Można jednak przyjąć, że identyczne stanowisko przyjąłby organ drugiej instancji wobec odwołania złożonego przez innego bądź innych współwłaścicieli działki drogowej nr ewid. [...]. W zgromadzonych dokumentach nie znajduje również potwierdzenie skarżącego, że jest właścicielem działki inwestycyjnej nr ewid. [...]. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] własność przysługuje w całości spółce [...]Sp. z o.o. Być może działka ta była kiedyś przedmiotem własności skarżącego, lecz w wyniku nieznanych Sądowi rozporządzeń lub niefortunnych postepowań egzekucyjnych, o czym skarżący wspomina w skardze, przeszła w inne ręce. Sąd podkreśla, że sąd administracyjny nie jest władny ani badać prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, ani ich kwestionować. Sprawami wpisów w księgach wieczystych zajmują się sądy powszechne. Skarżący nie wykazał także, że z innego tytułu przysługują mu prawa strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę budynku na działce nr ewid. [...]. Skarżący jest właścicielem działki nr ewid. [...], stanowiącej wąskie przejście między omawianą działką drogową nr ewid. [...] a położonymi na południowy zachód od działki inwestycyjnej działkami wzdłuż drogi szybkiego ruchu. Wojewoda zasadnie stwierdził także, iż z uwagi na wymiary działki nr ewid. [...] nie ma ona charakteru działki budowlanej. Nie można zatem mówić o zagospodarowaniu jej w myśl przepisów prawa budowlanego, stąd również nie można ze względu na zamiary inwestycyjne wywodzić prawa do bycia stroną w postępowaniach dotyczących działek sąsiednich. W powyższym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2015 r. jest zgodna z prawem i nie może być podważana. W tej kwestii Sąd uznaje również zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sytuacja w której żadnemu podmiotowi nie przysługuje prawo do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, organ nie ma kompetencji do rozpatrywania sprawy co do meritum i powinien umorzyć takie postępowanie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 1259, ze zm.), oddalił skargę złożoną przez L. L..