VII SA/Wa 2603/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zra.), po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2015 r., znak: [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę jazu piętrzącego na rzece [...]na przepławkę dla ryb, przebudowę brzegowego ujęcia wody na prawym brzegu rzeki wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, przebudowę i rozbudowę budynku sterowni wraz z przebudową i poszerzeniem umocnień wału kierującego na prawym brzegu rzeki [...], na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]obr. [...]i na działce nr [...] obr. [...]w [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny wskazując, iż Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]czerwca 2015 r., znak: [...], stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę jazu piętrzącego na rzece [...]na przepławkę dla ryb, przebudowę brzegowego ujęcia wody na prawym brzegu rzeki wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, przebudowę i rozbudowę budynku sterowni wraz z przebudową i poszerzeniem umocnień wału kierującego na prawym brzegu rzeki [...], na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]obr. [...]i na działce nr [...] obr. [...]w [...]. Od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. złożyło odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie wpłynęło w terminie. Po przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, przy czym organ administracyjny nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i uznając również, że podniesione zarzuty są niezasadne to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Jedną z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa jest naruszenie przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 19 Kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Stosownie do treści art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 86, poz. 579) budowle hydrotechniczne to budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym: zapory ziemne i betonowe, jazy, budowle upustowe z przelewami i spustami, przepusty wałowe i mnichy, śluzy żeglugowe, wały przeciwpowodziowe, siłownie i elektrownie wodne, ujęcia śródlądowych wód powierzchniowych, wyloty ścieków, czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami, pompownie, kanały, sztolnie, rurociągi hydrotechniczne, syfony, lewary, akwedukty, budowle regulacyjne na rzekach i potokach, progi, grodzę, nadpoziomowe zbiorniki gromadzące substancje płynne i półpłynne, porty, baseny, zimowiska, pirsy, mola, pomosty, nabrzeża, bulwary, pochylnie i falochrony na wodach śródlądowych, przepławki dla ryb. § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez pojęcie budowli piętrzącej nakazuje rozumieć każdą budowlę hydrotechniczną umożliwiającą stałe lub okresowe piętrzenie wody oraz substancji płynnych lub półpłynnych ponad przyległy teren albo akwen. Z uwagi na fakt, że jaz to budowla piętrząca a ujęcie wody służy korzystaniu z zasobów wodnych, natomiast pozostałe elementy przedmiotowej inwestycji stanowią obiekty towarzyszące ww. obiektom, w świetle ww. art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego organem właściwym do wydania pozwolenia na ich budowę był Wojewoda [...]. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Z uwagi na okoliczność, że ww. decyzja Prezydenta [...]została wydana przez niewłaściwy w sprawie organ, jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, która skutkuje stwierdzeniem nieważności. Uwzględniając powyższe uznano, że Wojewoda [...]prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...]. Odnosząc się do zarzutu "rażącego naruszenia prawa materialnego w szczególności art. 156 § 2 Kpa poprzez pominięcie faktu, że decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., nr [...]wywołała nieodwracalne skutki prawne" wyjaśniono, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 Kpa, rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1033/10). Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę, co znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1399/96; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 563/99). Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Sp. z o.o. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie faktu, że decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym nie stwierdza się nieważności takiej decyzji, - sprzeczność istotnych ustaleń organu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej w ramach swoich ustaleń jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutki prawne wywołane przez decyzję Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem kwestionowana decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badając prawidłowość wydawanych aktów administracyjnych Sąd uwzględnia zastosowanie oraz trafność wykładni przepisów prawa. Uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...]stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r. Analiza akt sprawy wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe, ograniczające się do ustalenia, czy badane rozstrzygnięcie organu administracyjnego nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad - wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - jest wydanie decyzji z naruszeniem zasad o właściwości organu. W ocenie Sądu wskazana w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wada zaistniała w rozpatrywanej sprawie, gdyż decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę jazu piętrzącego na rzece [...]na przepławkę dla ryb, przebudowę brzegowego ujęcia wody na prawym brzegu rzeki wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, przebudowę i rozbudowę budynku sterowni wraz z przebudową i poszerzeniem umocnień wału kierującego na prawym brzegu rzeki [...], na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...]obr. [...]i na działce nr [...] obr. [...]w [...]została wydana przez organ niewłaściwy. Prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości, bowiem decyzja wydana z naruszeniem takich przepisów jest nieważna, jak to wynika z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy dotyczące różnego rodzaju właściwości: rzeczowej i miejscowej - art. 19 i nast. k.p.a., instancyjnej - art. 127 k.p.a., a także związanej z organizacją i trybem działania organów kolegialnych. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości, prowadząc w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność. Za organem należy wskazać, że zgodnie art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 86, poz. 579) budowle hydrotechniczne to budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym: zapory ziemne i betonowe, jazy, budowle upustowe z przelewami i spustami, przepusty wałowe i mnichy, śluzy żeglugowe, wały przeciwpowodziowe, siłownie i elektrownie wodne, ujęcia śródlądowych wód powierzchniowych, wyloty ścieków, czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami, pompownie, kanały, sztolnie, rurociągi hydrotechniczne, syfony, lewary, akwedukty, budowle regulacyjne na rzekach i potokach, progi, grodzę, nadpoziomowe zbiorniki gromadzące substancje płynne i półpłynne, porty, baseny, zimowiska, pirsy, mola, pomosty, nabrzeża, bulwary, pochylnie i falochrony na wodach śródlądowych, przepławki dla ryb. § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez pojęcie budowli piętrzącej nakazuje rozumieć każdą budowlę hydrotechniczną umożliwiającą stałe lub okresowe piętrzenie wody oraz substancji płynnych lub półpłynnych ponad przyległy teren albo akwen. Z uwagi na fakt, że jaz to budowla piętrząca a ujęcie wody służy korzystaniu z zasobów wodnych, natomiast pozostałe elementy przedmiotowej inwestycji stanowią obiekty towarzyszące ww. obiektom, w świetle ww. art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego organem właściwym do wydania pozwolenia na ich budowę był Wojewoda [...]. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu podnoszonego przez stronę skarżącą dotyczące wywołania przez decyzję z dnia [...]kwietnia 2010 r., Nr [...]nieodwracalnych skutków prawnych jest błędne. Wskazać należy, iż nieodwracalność skutków prawnych decyzji, o której stanowi art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i przysługujących organom administracji publicznej środków prawnych, które umożliwiają przywrócenie stanu zgodnego prawem. W warunkach niniejszej sprawy, skutek taki osiągnięty zostanie właśnie poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji. Powyższe umożliwi z kolei przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, w ramach jednak odrębnego postępowania, o którego skutkach w ramach prowadzonego obecnie przesądzać nie można. Jednakże należy wskazać, że sama wadliwość organu wydającego pozwolenie na budowę nie ma znaczenia dla oceny w ramach postępowania naprawczego legalności wykonanych robót. Zauważyć jednocześnie należy, iż ewentualne zachowanie przeprowadzonej inwestycji budowlanej w niezmienionym stanie na skutek jej legalizacji, a zatem swego rodzaju nieodwracalność stanu faktycznego, z którą będziemy mieli do czynienia w tej sytuacji, nie jest tożsama z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji, wydanej w trakcie jej realizacji. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji, o której stanowi art. 156 § 2 k.p.a., odnosi się bowiem nie do stanu faktycznego, lecz do zdarzeń prawnych. Pogląd taki wyraził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2012 r., w sprawie II OSK 1318/09. W tym stanie sprawy za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., bowiem fakt ukończenia budowy i zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 210/11), i nie stanowi także o bezprzedmiotowości postępowania nadzwyczajnego odnoszącego się do pozwolenia na budowę. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy innych przepisów, które mogły by mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)